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市场化:2001年中国农村经济改革评价

 
 20多年的历史说明,市场化改革是农民增收的重要源泉。中国农村发展需要坚定不移地推进市场化改革,同时建立政府支持政策体系。

  一、改革背景与目标

  1997~2000年四年间,农民收入增速持续下降,农民生产投资和生活消费都受到了明显的影响,整个农村经济似乎已经不再像早年那样充满活力和生机。同时,城乡居民收入差距也在显著扩大。2000年,二者差距为1∶2.79。如果考虑到官方公布的农民收入数据至少有20%的水分(事实上绝大多数的基层干部都认为水分远不止于此),而城市居民还享有农民无法享受到的多种福利,如福利住房、公费医疗、单位发放的实物收入等,那么,差距将会更大。世界银行(1998)在一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的3/4左右。如果按照世界银行的估计进行调整,真实的差距有可能达到5∶1。这一差距,按照国际标准衡量是巨大的和少见的。在同一报告中世界银行还指出:“36个国家的数据表明,城乡之间收入比率超过2的极为罕见;在绝大多数国家,农村收入为城市收入的2/3或更多一些。”我国的情况已经远远超过这一标准。
  这样的一种态势,影响已经远远超出了农业和农村,对整个国民经济发展和社会进步都非常不利。因而农村改革和政策的目标自然而然地就锁定在增加农民收入上,并且要真正建立起一种具有良好特征和效能的农业发展新模式,全面提高农业和农村经济素质、效益和竞争力。当然,把增加农民收入确定为核心政策目标并非2001年的转向,按照会议文告或政策文本理解,过去的几年都是如此。但问题是情况每年都不见好转,无疑会影响人们对政府解决问题的态度和能力的信任,这等于在给政府持续增加压力,并在强化着改革的动力,促使甚至迫使政府去解决过去改革中遗留下来的制约农民增收的深层体制问题。所以,到了2001年,一些过去改革中遇到的堡垒开始被攻克,某些体制上的胶着状态也开始被打破,比如粮食流通体制、户籍制度等方面的改革都说明这一点。这体现了经济社会发展过程中的一种“自动强制实施机制”(刘易斯,1965)。

  二、改革的市场化取向

  由于中国农村问题的根源性原因在于外部的不利经济环境,所以宏观层面上改革显得尤为重要。但是,宏观政策的调整牵涉到复杂的因素和利益关系,决策者面临着巨大的约束,甚至对成本——收益的计算,就需要花费很长的时间,以至在2001年,宏观政策层面上的变化还只是意向性的,尚处于具体方案探讨和形成阶段。这一年所发生的旨在促进农民增收的体制和政策的变化主要集中在农村经济内部,而检视其主要内容,可以发现农村经济体制改革的市场化取向显著加强,在多方面取得了重大突破,改变了以往“渐而不进”甚至发生一定程度和范围内倒退的局面。2001年是中国农村经济体制市场化改革道路上具有重要意义的一年。
  (一)产品市场:攻克市场经济中的计划“孤岛”
  1.粮改:放开销区。1998年,在粮价持续低迷,国内粮食企业亏损严重,收购资金被大量挪用的情况下,我国实行了以“三项政策,一项改革”为主要内容的新一轮粮改,这个方案有很强的针对性和自身逻辑性,对保护农民的利益起到了积极的作用。但是,运行中也遇到了一些难题,远远超过了设计政策时的预想。面对粮改中出现的问题,我国政府就一直在调整完善原来的粮改方案。到了2001年,原来的制度微调终于引发实质性的改革,其基本内容就是在销区放开取消农民的粮食定购任务、放开市场、放开粮价、放开经营。当年年初国务院决定浙江率先进行粮食流通体制的市场化改革,到了7月国务院公布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》,确定了“放开销区,保护产区,省长负责,加强调控”的粮改思路,将所放开的销区范围进一步拓展到包括浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京、天津等在内的8个省区。《意见》还明确了深化改革的总体目标是:“在国家宏观调控下,充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用,完善粮食价格形成机制,稳定粮食生产能力,建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系,逐步建立适应社会主义市场经济发展要求和我国国情的粮食流通体制。”这一情况说明,经过几年的曲折徘徊,我国的粮食流通体制改革重新回到了市场化改革的轨道——这是2001年农村经济中最引人注目的变化。
  考察粮改历程,可以发现,如何平衡市场调节和政府控制的关系,始终是一个没有得到很好解决的问题。我国政府对非谷物食品诸如水果、蔬菜、肉类、水产品等的干预相对较少,并且形成了较为繁荣的竞争性市场,但粮改却一波三折,进展缓慢。我国有强大的政治管制能力,也有依靠行政手段动用和管制粮食资源的传统和丰富经验,而按照市场经济原则进行调控和管理的经验和能力却显得不足,所以当市场化改革遇到较为急切的情形时,往往倾向于回过头来使用过去的手段,从而使得带有计划经济色彩的政府控制却时隐时显,挥之不去,导致粮食流通体制市场化改革的成果与人们的预期相差较远。所以,2001年放开销区的改革,尽管仍是过渡性的方案,但它的明显的市场化取向却是来之不易的。
  2.棉改:一放二分三加强。与粮食流通相比,棉花流通中垄断色彩更浓,存在着更多的弊端。鉴于此,2001年7月国务院颁布了《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》,提出要打破经营垄断,鼓励公平竞争,规范市场秩序,提高调控效率,建立适应社会主义市场经济要求的棉花企业经营机制和管理体制。这个决策标志着中国棉花收购市场已完全开放,政府对农民进行硬性收购的作法正在逐渐取消。
  (二)要素市场:触动计划经济的残余——户籍制度
  随着经济发展和市场化改革的推进,横亘在城乡之间40余年的户籍制度藩篱终于开始松动,并在一定范围内被拆除。2001年年初公安部提请国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理。2001年10月1日起,全国开始以两万多个小城镇为重点推行户籍制度改革,在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。2001年是中国户籍制度改革取得明显突破的一年,不仅全国范围内推行了小城镇户籍制度改革,而且一些大中城市也开始了放松对农民转换为市民的控制条件。这些变化说明,废除原有的户籍制度是大势所趋,存在了40多年的户籍制度已经走向了瓦解之路。改革户籍制度,打破城乡界限,逐步消除政策制定中的城市中心主义倾向,促进城乡劳动力在同等条件下合理有序地竞争,是市场经济发展和社会进步的必然要求,它将有助于形成城乡互通的要素市场,推动城乡之间的经济融合,并带来社会结构、文化等方面的深刻变化。
  (三)农村市场经济体系建设:更多方面的进步
  1.农村市场信息体系建设得到加强。我国农村经济信息发布、传播的覆盖面狭窄,直接为农民服务的市场供求、科技等方面的信息远远不能满足需要。这些年的实践说明,由于信息滞后和不准,极易一哄而上、一哄而下,造成市场均衡的脆弱性和市场进入的盲目性,农产品的价值无法实现,严重影响了农民收入的稳定增加。针对这种情况,2001年农业部在全国启动了“信息服务行动计划”,这必将会促进农村市场信息体系建设,为农民提供及时准确的信息服务。
  2.农业质量标准化和食品安全引起高度重视。大量存在的农产品质量问题,已经对我国农村市场经济的健康发展构成了严重障碍,既影响了农民的收益,危害了消费者的利益,也直接损害了我国农产品在国际市场上的声誉,削弱了我国农业的国际竞争力。2001年农业部组织制定了《关于加强农产品质量安全管理工作的意见》,并联合有关部门启动了“食品安全行动计划”,要求以提高农产品的竞争力为目标,全面提高农产品质量安全水平,健全农产品质量安全保障体系,努力实现农产品的无公害生产和消费。这说明随着农村市场化改革的深入,特别是加入WTO后面对国际市场的竞争,我国已经开始加强农产品质量安全管理,正在实现从FoodSecurity(食物安全)到FoodSafety(食物卫生安全)的转向。

  三、绩效和可能性

  按照新制度经济学的基本理论,制度是内生的,并且是决定经济绩效(Performance)的首要因素。最近几年,农民增收形势严峻,要改变这种局面首先需要进行制度创新,也即农民增收重在制度创新。按照本人的理解,制度本身不能增加资源禀赋,但可以改变生产要素配置的环境和相对价格,从而影响经济发展的方向、速度和效率。
  2001年我国在农村经济市场化改革进程中采取了多项重大举措,尽管新的制度或做法本身还需要完善,对制度绩效的判断也还需要进一步的观察,但是,我们已经可以感受到市场化改革带来的某些变化和成果,并且由此强化对中国农村未来发展的信心。其中,令人感受最深的是,放开销区的粮改方案已经取得了明显的效果,初步实现了粮改的目标。特别是在最早进行粮食购销市场化改革的浙江省,农业资源配置和粮食经济的运行发生了一系列可喜的变化,出现了“农业增效,农民增收”局面。浙江的变化主要发生在以下几个方面:
  (1)从“定购”到“订单”,确立了新型的粮食产销关系。全省粮食购销、加工企业和99万户农民签订了粮食订单,订单数量高达6.4亿公斤,相当于2000年全省粮食订购任务的55.7%。省内不少地方对优质品种粮食实行优质优价,因而调动了农民种植“高效粮食”的积极性。
  (2)从单一主体到多元主体,粮食市场体系建设全面启动。杭州、宁波、温州等大中城市口粮批发市场,金华、衢州、嘉兴等饲料粮批发市场,沿海港口粮食进出口中转市场,三个层次分明的粮食市场体系已经形成。同时,粮食市场主体日渐多元化,省内各级粮食批发市场从事粮食经营的非国有企业已占到80%以上。
  (3)从自求平衡到优势互补,促进了农业区域结构的优化。全省进一步调减了粮食播种面积(早稻种植面积调减了34%),扩大蔬菜、瓜果、花卉苗木等经济作物和出口农产品生产。随着浙江粮食市场的全面放开,国内一些粮食主产省纷至沓来,省际间粮食购销合作得到迅速发展。浙江已与黑龙江、湖北、江西等产粮大省签约,成为粮食购销“合作伙伴”。省际间的粮食购销合作已从传统的粮食买卖向建立基地、组建股份制公司、创办市场等多种合作方式转变。
  浙江的粮食购销市场化改革,有效地促进了农业结构调整,全省涌现出了300多个万亩以上,总面积700多万亩的效益农业产业带,提高了农业的效益和农民收入。2001年前三季度在全国农副产品出口负增长的形势下,浙江农副产品出口同比增长了14%,农民来自农业的收入增长了10.1%。浙江粮改的成功,充分说明了市场机制在资源配置中的有效性,说明了一个基本的事实,即市场化改革是农民增收的主要动因。

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