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规则的背后:美国对华实施首次反补贴调查剖析
摘要:美国在2005年颁布《美国贸易权利执行法案》后,将反补贴的国内立法适用到包括中国在内的所谓非市场经济体的榆荚产品。贸易救济权是平等赋予世贸组织所有成员的,仅仅从规则本身来看,美国对华实施反补贴调查于法有据。但它是在美国对华贸易保护主义定势思维的惯性下启动的,是与《补贴与反补贴措施协议》倡导的公平贸易的精神背道而驰的。规则背后隐藏着贸易保护主义动机的对华贸易壁垒。

  关键词:反补贴调查,世贸组织规则,公平贸易

   一、引言

  WTO成员,都享有多边贸易体制规则所赋予的权利并承担相应的义务。但形式正义经常会掩盖实质问题:WTO成员所处的不同经济发展水平或被忽视或被人为的曲解。国际经贸关系中的实质正义需要走完很长一段路才能够实现。美国作为经济实力远远超过中国的WTO成员而中国作为一个潜在正在迅速崛起的巨大市场体,两者在相互的经贸往来中发生的任何摩擦会超越两国之间的界线,放大并扩散到整个WTO的许多成员。

  西方市场经济国家原则上不把反补贴的贸易救济措施适用于中国的出口产品。2004年4月。加拿大成为第一个正式对中国提起反补贴的国家。2005年美国国会改变以往的原则,提议修订相关立法,矛头直指非市场经济国家的出口产品。2005年7月,《美国贸易权利执行法案》获得通过旨在将反补贴法扩大适用至中国等“非市场经济国家”。2006年11月1日,美国国际贸易委员会接受美国新篇章公司申请,开始对中国等的无镀层薄纸进行反补贴调查。这是近20年来美国对中国提起的首次反补贴调查。

  二、文献回顾

  国内外各类研究机构、学者对补贴与反补贴问题的研究已经取得了一定的成果,但多为综合性的研究结论。

  美国学者威考克斯(Wmiam K.Wilcox)的“以关贸总协定为基础的保护主义和补贴的定义”(1998)指出补贴是一个世界性的难题,国内反补贴行动具有天然的合法性。美国学者拉尔夫.H.佛尔索姆(Ralph H.Folsom,2002)在《国际商业建议》一书中指出美国禁止其它国家对自己的工业和企业进行非法补贴。一旦发现哪个国家有补贴行为,就可以对这个国家施加反补贴税。美国学者约翰·H.杰克逊在“GATT/WTO法理与实践”(2002)里研究指出美国1974年通过立法建立了与征收受补贴产品关税有关的损害标准。

  王贵国(2003)的《世界贸易组织法》设专章研究了WTO框架下的补贴与反补贴规则,并指出补贴的政治性决定了补贴问题很难得到解决。王建淼(2006)在“调整我国出口补贴政策应对反补贴摩擦”一文中,研究了调整中国出口产品补贴,应对国外反补贴调查的基本策略;建议中国应积极对相关的补贴给予调整,并使所作的调整足以消除所申诉的损害,争取以最小的代价、制约针对中国补贴行为所采取的反补贴措施。陈海峰(200旧)的“国际反补贴规则适用的法律问题分析”介绍和研究了中国在反补贴诉讼过程中,应要求对方提供充分、详细的起诉意见,同时通过积极磋商与对方达成妥协;如果对方已经采取了反补贴措施,就应密切关注反补贴措施的执行情况,积极参与调查程序,防止对方滥用反补贴措施。

  由于中国遭遇的国外反补贴案件还很有限,因此相关研究还比较薄弱。目前,已经开始出现了数起对华反补贴案件,并且可以预见在中国解决了有关“非市场经济体”后,将会遭遇更多的反补贴案件。有必要对此问题进行前瞻性的研究。

  本文拟在上述文献的基础上从规则层面剖析美国此次对华实施反补贴调查的法律依据及其不公平性,指出其实质是贸易保护主义,并提出相应的政策建议。

  三、美国对华反补贴“于法有据”:世贸组织规则和美国内法

  (一)WTO规则赋予WTO成员反补贴调查权

  1.《SCM协议》允许WTO成员既可以采取补贴又可以采取反补贴措施

  补贴是世界贸易组织最棘手的问题之一。作为一种降低国内生产商和出口商成本,提高市场竞争力的政府措施,这种造成贸易扭曲的补贴历来为出口国所用也为进口国所反对。经过漫长的马拉松式的艰苦谈判(蒙塔纳—茂雷,1993),乌拉圭回合终于达成了《SCM协议》,明确规定补贴是一种促进出口限制进口的国际贸易手段。WTO成员可以在一定条件下维持或授予特定种类的补贴,但是出口补贴和进口替代补贴是为WTO规则所严厉禁止的。以《SCM协议》为核心的WTO补贴与反补贴规则授予WTO成员采取反补贴措施的贸易救济权利,以抵消接受了补贴的进口产品所增强的竞争力。

  2.《SCM协议》规定WTO成员采取反补贴措施条件和内容

  《SCM协议》规定,调查当局的调查结果显示存在补贴及损害事实,并且补贴与损害事实之间存在因果关系,此时调查当局可以对补贴进口产品采取反补贴措施。为WTO规则所确认的反补贴措施主要是指《SCM协议》规定的“临时措施”、“承诺”、“反补贴税”以及“反规避措施”。按照WTO规则的要求,临时措施是指征收临时反补贴税。在调查当局作出肯定性的初步裁决之后,出口成员方政府或企业为了避免征收反补贴税可以自愿承诺取消或限制补贴,或提高价格以消除损害影响。在调查最终结果表明存在补贴、损害及二者间存在因果关系时,是否征收反补贴税由调查当局自主决定。如果决定征收反补贴税,应当遵循最低征税原则。此外,反规避措施正是针对规避反补贴行为而采取的一种反补贴措施,是反补贴措施的延伸和扩展,是WTO所许可的一种用以消除价格歧视、保护国内产业合理利益的法律手段。《SCM协议》仅用一个条文作了概括性的规定(郑玲丽,2003)。目前中国的贸易救济法律体系中,对反规避问题仅有几项原则性的规定(王超,2006)。美国有反规避立法条款。

  综上所述,美国对华实施反补贴调查在实体和程序方面都有以《SCM协议》为主干的WTO规则的支持,似乎勿庸置疑。不过,WTO成员可以根据实际情况放弃行使这种贸易救济的权利,或者选择不对某些类型的国家适用WTO规则赋予的反补贴之权利。

  (二)美国内法授权美对华实施反补贴调查

  1.美国反补贴法概述

  WTO对于补贴和反补贴规则的设计乃是着眼于WTO成员国内贸易救济法和贸易救济的具体行政行为的统一与协调。至于WTO反补贴规则如何具体落实,尚待各个WTO成员的国内法。美国在此领域最早的立法是1897年通过的反补贴法。1995年美国对反补贴税法中有关补贴和反补贴措施的规定作了修改,增加了对“可忽略的进口”等问题的新规定,并通过日落条款来决定是否在5年之后撤回征收反补贴税的命令。2005年7月通过《美国贸易权利执行法案》将反补贴法适用到非市场经济体的进口产品。

  2.美国反补贴法禁止输美产品接受补贴

  根据美国各个涉及反补贴的国内法规则的精神,美国禁止其它国家对本国的工业和企业进行非法补贴,帮助它们在国际市场上获得不公平的竞争优势。一旦发现哪个国家有补贴行为,就可以对这个国家的产品施加反补贴税。

  仅仅从贸易救济权利方面来看,作为与中国平等的WTO成员,美国完全可以依据WTO规则和国内立法的实体标准和程序规则,要求其国内主管机关应国内产业或其代表的申请或者在特殊情况下依职权主动实施反补贴调查。如果简单地认为,美国对华实施反补贴调查违反了WTO规则或者蓄意给中国输美产品设置障碍,显然不够理智,也容易人为扩大国际贸易与国际政治的联系。基于上述对WTO规则和美国内法的援引与分析,本文认为美国对华实施反补贴调查只要符合了WTO规则的实质精神就于法有据。但是,退一步讲,如果美国选择不对中国等所谓的非市场经济国家成员产品实施反补贴规则,也不会遭遇其它WTO成员反对的,美国在并无外部压力的情况下制定该规则,其背后的诱因值得探究。

  四、美国对华实施反补贴调查有违公平贸易原则

  美国对华实施反补贴调查在规则层面是无可挑剔的,但是仅仅符合了法律规则设定的要件并启动国内反补贴调查程序,并不必然地可以证成其公平性。本文认为美国对华实施反补贴调查不符合公平贸易的基本原则,理由如下:

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