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我国城镇化存在的问题及其成因

 内容摘要:当前,我国城镇化正处于快速发展的关键时期。在取得巨大成就的同时,也面临着城镇化进程相对滞后、结构性矛盾突出、城镇承载力不强、城市运行欠佳、城市特色不强、社会矛盾较多、城乡发展不协调等问题和矛盾。分析其成因,除发展阶段和国情特点等方面的因素外,最根本的问题还在于体制方面存在弊端,特别是规划体制、人口迁移体制、土地制度、财政体制、治理和管理考核政策的不完善。

  关键词:城镇化,问题,成因

改革开放以来,伴随着经济的快速增长,我国的城镇化进程也快速推进,取得了巨大的成就。城镇人口占全国人口的比重从改革开放初期的大约18%增长到2006年的大约44%,28年提高26个百分点,年均提高0.93个百分点。特别是近年来我国的城镇化进程呈现加速推进的态势,从1997年到2006年的10年间,城镇化率从30.5%提高到44%,年均提高1.35个百分点,相当于每年平均有约1700万人口从农村转向城市。

尽管如此,我国城镇化依然面临一些问题和矛盾,制约着城镇化进程的健康发展。造成这些问题和矛盾的原因是多方面的,既有现实的原因,也有历史的原因;既有政策的原因,也有国情特点的原因,但根本的问题还在于体制方面存在弊端,有些是属于深层次的体制问题。

一、现阶段我国城镇化存在的问题

(一)城镇化进程相对滞后

1.低于相同发展阶段国家的平均水平。2006年,中国的城镇化率为43.9%,低于与中国人均实际收入大体相当的国家55%的平均水平。同时,尽管中国整体经济增长快于一些发展中国家,但同这些国家在它们经济高速成长时期的城市人口增长率相比,中国城市人口年均增长率却相对较低(见下表)。

经济快速增长时期的城市人口增长

资料来源:中国经济研究和咨询项目:《中国的城市化:面临的政策问题和政策选择》,2007。

2.城镇化水平存在虚高问题。按现在的统计口径,虽然有很多人被统计在城镇人口中,但由于户籍制度限制、公共服务不足等原因,他们并没有真正融入到城市生活中,没有享受到城市现代文明的成果。严格地说,这些人不属于被城市化了的人口。如果剔除这部分人,则我国城镇化水平更低。

3. 土地城镇化快于人口城镇化。据统计,我国城市建成区面积从1996年的2.02万平方公里增加到2005年的3.25万平方公里,年均增长5.4%,明显高于同期城市人口4.4%的增长速度,未能充分发挥城镇吸纳人口的功能,进一步加剧了中国土地紧张的矛盾。与此同时,一些城市盲目求大求洋,热衷于建设大广场、宽马路、大草坪、豪华办公楼、花园式工厂等,这不仅造成了对土地资源的过分粗放利用,也造成了对公共财政资金的不当使用,与我国国情特点不相适应。

(二)城镇化的结构性矛盾突出

1.城镇规模结构不合理,城市数量多而人口规模相对不足。与世界其他国家相比,我国100万到1200万人左右的大城市明显不足(见下图),城市的规模效益不能充分发挥,制约了城市吸纳人口的能力、生产率的提高和经济增长质量的改进。虽然上海、北京和广州等城市的规模尚可,但最近的一些研究表明,许多地级市只有其应有规模的一半。

2000年10万人口以上的城市中不同规模城市的城市人口比重

 

资料来源:中国城市人口数据是2000年人口普查数据,由中国社科院都阳提供。

2.城镇经济专业化程度不够。从发达国家城镇化经验看,市场机制会引导当地就业向一种产业或一些有内在关系的产业集中,以充分利用生产的规模经济。一般来看,中小规模的城市趋向于高度专业化(如生产钢铁、汽车、纺织品和其他产品),而较大城市则偏重于高技术、商业与金融服务等产业的发展。但由于财政上的原因,我国一些大城市在经济结构调整过程中不愿意将制造业向外转移,不仅阻碍了制造业按其经济合理性向中小型城市的集中,也制约了大城市自身的专业化及其产业结构的升级。

(三)城镇承载力不强、功能不全,生态环境压力大

1.城市综合承载能力不强。我国城市土地利用率不高,大多数城市的密度偏低(特别是城市就业密度) (在土地资源稀缺的国家如日本、韩国等,城市建设主要采取高密度的土地集约利用模式。日本政府规定,高级住宅区的容积率为0.5~2.0,一般居住区1.0~4.0,工业区2.0~4.0,商业区4.0~10.0。世界上主要城市的就业密度(如中央商业区的就业密度)都在5万-10万人/km2以上,纽约高达24万人/km2。),城市建筑物以低层建筑为主,城市土地立体空间利用不足,无法充分发挥城市空间人口聚集和经济活动聚集的功能。据国土资源部2002年测算,我国城市的平均容积率仅为0.33,而发达国家城市的容积率一般都在2.0以上。集约度偏低,是对土地资源的一种浪费,这与我国人多地少的国情严重不符。

2. 城市功能不完善、不匹配。就业聚集地与居住区相距甚远,城市基础设施(包括交通)的发展与土地利用的规划和发展脱节。一些城市的地下管网、环境治理等基础设施建设十分滞后,不能满足城镇化快速发展的需要。道路交通网络不完善,交通堵塞不仅成为大城市的通病,且有向中等城市蔓延的趋势。城市综合防灾系统建设普遍比较薄弱,城市公共设施的应急抢险机制不健全。这些都影响了城市功能的发挥,加大了出行和社会运行成本。

3. 城市生态受到破坏,环境污染日益严重。 城市环境污染形势严峻。绿地大量被占用,城市的生活环境质量下降。全国90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染,50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准,城镇污水处理率只有36%,导致地下水源受到进一步的污染。城市能源利用效率偏低,能源消耗居高不下,加剧了能源短缺与经济增长的矛盾。

(四)城市运行欠佳,城市特色不强

1. 城市管理有待改善。在城市供水、燃气、地铁、公共交通等市政公用产品和服务的供给方面,在就业机会的创造和社会保障体系的建设方面,在社会保障性住房的建设和供应方面,在义务教育、公共医疗卫生、城市生态环境的保护和建设、城市安全的规划和建设、社区建设、扶持弱势群体、调节收入分配等方面,离老百姓的需求还有差距,其管理和运行效率都需要进一步改善。

2.城市特色风貌缺失,传统文化遭到破坏。一方面,城市建设风格雷同,千城一面。另一方面,城镇建设量大面广,建设与保护的矛盾会更加突出。一些城镇在建设中不注意保护自然资源和历史文化资源,出现了不少建设性破坏现象,致使城市传统消失。

(五)城镇化过程中积累了诸多社会矛盾

农民工的基本权益没有得到充分保障。进城务工的农民工已超过1亿人(如包括城乡摆动人口可达1.8亿,且这部分人口仍在不断增长),但农民工的利益和基本权利被忽视,在基本生活条件、生产安全、劳动报酬、工伤保险等方面,还缺乏有效的保障。农民工生产条件差,劳动保护措施不力,超时工作或加班得不到应有报酬;农民工无社会保障或社会保障程度极其低下。

2.失地农民大多缺乏可持续的生计保障。我国目前征地补偿标准偏低,补偿机制不全面。农民失去土地后,既丧失了土地的保障,又因劳动技能差而缺乏就业机会,且极少能享有与城镇居民同等的社会保障,给社会稳定造成巨大压力。

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