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中国贫困标准与国际贫困标准的比较

内容提要:目前,不同机构关于中国贫困状况的估计数非常不同,这给扶贫政策的制定造成了很大困惑。中国贫困状况不同估计数出现的原因在于使用了不同的贫困标准。本文从产生背景、测定方法、测定指标、测定结果等方面对中国贫困标准与国际贫困标准进行了比较,并提出了相关建议。

  关键词:贫困,贫困标准,国际比较

  一、研究背景

  伴随着二十多年的高速经济增长,中国在反贫困方面取得了举世瞩目的成就,贫困发生率大幅度下降。2004年5月在中国上海召开的国际扶贫大会对此做了充分的肯定。这一点也得到了政府机构、国际组织或其他扶贫组织、贫困研究学者的广泛认可。但是,关于中国贫困缓解的幅度、当前的贫困程度和规模,特别是关于中国不同地区的贫困程度的意见却非常不一致。例如,1995年,关于中国农村贫困程度的比较严肃的估计数至少有6种(汪三贵,2004),其中,国家统计局估计的当年农村贫困发生率为7.1%,其他估计数从8%到28.8%不等。近年来,关于中国贫困程度的估计数主要来自国家统计局和世界银行。在《2005年世界发展报告》中,世界银行正式公布中国2001年的贫困发生率是:按1天1美元衡量为16.6%,按1天2美元衡量为46.7%(世界银行,2005)。而当年国家统计局公布的农村贫困发生率是:按农村贫困标准衡量为3.1%,按低收入标准衡量为9.7%(国家统计局农村社会经济调查总队,2002)。《2005年中国千年发展目标报告》引用了世界银行非正式的估计数,认为2004年中国贫困人口约1亿,而同年国家统计局认为农村贫困人口为2610万,低收入标准以下人口为7658万(国家统计局农村社会经济调查司,2005)。具体到中国内部,对城乡贫困程度的认识也非常不同:有人认为,中国城市贫困发生率超过6%(亚洲开发银行、国务院发展研究中心,2002),因此,中国应在现有基础上加强城市反贫困的力度;有人认为,中国99%的贫困人口在农村(世界银行贫困评估小组,2005),所以,农村贫困仍是政府急需解决的问题。

  尽管一些研究得到的贫困估计数是基于不同的基础数据(例如Riskin & Li,2001),但是,国家统计局和世界银行对中国贫困规模和程度的估计数都是基于中国城乡住户抽样调查的数据,只不过前者采用了分户微观数据,而后者采用了收入或消费分组数据。因此,基础数据不同并不是关于中国贫困状况估计数出现高达4倍差异的主要原因,贫困状况估计数差异产生的原因主要还是贫困测定者采用了非常不同的贫困标准和测量指标。

  在衡量中国的贫困状况时,最为常用的贫困标准有两个:一个是国家统计局公布的农村贫困标准,也称政府贫困标准;另一个是世界银行的“1天1美元”的国际贫困标准。另外,部分学者和机构在研究中提出过不同的标准,各地采用的低保标准、最低生活需求标准等虽然没有使用贫困标准的名词,但实质上也是贫困标准。这些贫困标准采用了什么测定方法,代表了什么样的贫困水平,是否符合现阶段中国贫困和反贫困的实际?本文将对这些问题进行探讨。

  二、世界银行使用的国际贫困标准

  (一)国际贫困标准(“1天1美元”)的确定

  1990年,世界银行为了比较各国的贫困状况,对各国的国家贫困标准进行了研究,发现在34个有贫困标准的发展中国家和转型经济国家中,贫困标准从每年200多美元到3500美元不等(按1985年购买力平价将各国货币表示的贫困标准换算成美元),而且贫困标准与各国居民收入水平成高度正相关。其中,12个最贫困国家的国家贫困标准集中于275—370美元。因此,世界银行在1990年采用了370美元作为衡量各国贫困状况的国际通用标准。同时,为了有效地反映印度、孟加拉国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等国的贫困状况,世界银行将275美元(约合1天0.75美元)作为国际通用赤贫标准,用于比较各国的极端贫困状况。按1985年购买力平价计算的每年370美元的高贫困线很快被简化成“1天1美元”的贫困标准,被各界熟知并广泛接受。1994年,世界银行对贫困标准重新进行了研究,按1993年的购买力平价测算,10个最贫困国家的平均贫困线约为每天1.08美元。世界银行当年按此标准重新测算了各国的贫困状况。虽然十多年过去了,各国的物价水平和消费结构都发生了变动,贫困标准的实际数值也已不再是1天1美元,但是,在贫困状况的研究和衡量中,人们仍习惯将“1天1美元”称做贫困标准。

  “1天1美元”的贫困标准之所以能被广泛采用,一是因为它简单明了,容易记忆;二是因为其测算基础是最贫困国家的贫困线,“1天1美元”比较符合人们对贫困生活水平的大致想象。这个贫困标准在2000年被联合国千年发展目标采用后,就更加深入人心。

  作为国际贫困标准确定依据的各国贫困线的测定,通常都是先确定最低食品需求并计算满足这种需求的食品支出,然后在此基础上测算非食品支出。但是,各国的具体方法却千差万别。例如,在确定最低食品需求时,有的按维持生存的热量摄入量计算(例如东南亚、印度),有的按几种主要营养要素计算(例如俄罗斯)。在计算食品支出时,是按穷人的实际消费结构还是按平均消费结构?穷人是按什么标准划分的?非食品消费是按“一篮子”货品确定,还是根据效用理论直接计算支出?各国解决这些问题的方法也很不一样。1994年后,各国逐渐采用了世界银行推荐的方法(即马丁法),这种方法也是中国在1995年计算农村贫困标准时所采用的方法。

  对国际贫困标准确定过程的回顾可以得出以下几个结论:

  1.国际贫困标准所依据的各国国家贫困标准随着平均生活水平的变化而变化。可以注意到,1990年的国际贫困标准采用的是12个最贫困国家贫困标准中的最高标准,而1994的贫困标准采用的是10个最贫困国家贫困标准的平均水平。这说明,各国的贫困标准都在变化之中。

  2.各国的贫困标准与各国的实际情况相适应。各国的贫困标准与各国的生活水平有明显的相关关系,与政府确定可行的扶贫策略和目标有极大的关系。很明显,一个极其贫困的国家不可能采用“1天2美元”或更高的标准作为该国的贫困标准,一个已基本消灭极端贫困的国家也不可能采“1天1美元”或更低的贫困标准。

  3.世界银行采用国际贫困标准的目的主要是对世界各国的贫困状况进行比较,可以为国际扶贫资源的投向提供参考依据。各国在确定扶贫目标时一般均采用本国的标准,因为本国的贫困标准通常与特定的穷人的生活水平相联系,而国际贫困标准所代表的生活水平是比较抽象的。

  4.国际贫困标准实际上是由多条贫困线组成的。虽然“1天1美元”的国际贫困标准广为人知,但是,实际上,世界银行在历年的《世界发展报告》中,在大多数年份都采用了多条贫困线,例如,1990年报告中的贫困线和赤贫线,1994年以后各年度报告中各国政府确定的贫困线以及“1天1美元”、“1天2美元”的贫困线,既反映了不同层次的贫困状况,又体现了国际可比性。

  (二)世界银行测算各国贫困状况时使用的指标和方法

  1.购买力平价指数。世界银行用国际贫困标准测量某个国家的贫困状况时,必须使用适当的汇率换算机制将美元换算成本地货币。由于直接市场或官方汇率难以反映消费晶的真正价格,世界银行目前采用的方法是按1993年购买力平价将“1天1美元”的标准换算成各国1993年以本国货币表示的贫困标准,在其他年度使用各国生活消费价格指标更新贫困标准。但是,世界银行(2005)也承认,由于购买力平价是为国民核算而设,也许不能衡量贫困人口的消费品的真正价格。特别是对于一个大国家,比如中国,由于城乡和各地区的消费价格相差甚远,即使使用购买力平价,国际通用贫困标准也难以换算成切合各地区实际情况的以本国货币表示的贫困标准。也就是说,在实际使用过程中,如果国际通用贫困标准只换算成一条用人民币表示的贫困线,不是高估中国农村或中西部地区的贫困程度,就是低估中国城市或东部地区的贫困程度。

  2.人均消费支出。世界银行通常使用人均消费支出作为测量贫困的指标。人均消费支出在贫困标准之下的人口即为贫困人口。

  用消费来衡量贫困,一方面是技术原因,因为各国大多只有住户消费支出调查,而没有收入调查;另一方面是经济学家认为消费是一种持久行为,比收入稳定,有利于更好地反映贫困状况。但是,通过对中国农村居民消费支出行为的分析,笔者认为,采用消费贫困会高估贫困发生率。

  其中一个原因与住房支出的计算有关。在中国的城乡住户调查中,住房支出并不是指租金和自有住房的估算租金,相反,建房支出被包括在住户支出中。在计算贫困标准时,通过回归,平均每年的住房支出已被包括在其中,但是,在衡量贫困时,当年没有建房支出的住户可能会在贫困标准之下,虽然如果把某一年的建房支出分配到许多年中,这些住户可能是不贫困的。因此,住户集中在1年或几年中支出的购房、建房费用与贫困标准中包括年均购房、建房费用的矛盾造成贫困发生率的高估。许多经济学家认为,使用对自有住房的估算租金而不是购房、建房费用作为住户的住房支出可以解决这个矛盾,但是,对自有住房的估算在中国城乡住户调查中都有困难:在农村,特别是贫困地区农村,住房租赁市场不发达,很难得到可资参考的租金价格;在城市,影响自有住房价格的因素更为复杂,在住房价格急剧变化之中,很难估算自有住房的租金。

  与住房支出相类似,教育和健康支出也会造成贫困发生率的高估。这方面的问题至今没有被注意到。教育和健康支出在家庭生命周期内也是大幅度波动的,而且,至今为止,无法对某个家庭年度教育和健康支出进行估算和平滑。所以,如果不把为住房、教育、健康等一时性消费而做的储蓄当作消费的一部分,那么,用消费测算贫困必然高估贫困发生率。

  此外,世界银行有时也给出按收入测算的贫困发生率和贫困人口数。但是,用收入衡量贫困也有明显缺陷。该缺陷与收入波动有关。由于受气候因素影响很大,农民的收入在年度之间是很不一样的。如果仅用收入衡量贫困,就把一些有能力通过储蓄达到贫困标准以上消费水平、但收入偶然掉到贫困标准之下的住户划入贫困户的行列,这不利于确定真正的贫困人口,而且造成年度之间困人口变动很大,不利于客观地评估扶贫效果。相反,对于一个贫困地区来说,偶然一年的好收成也不意味着脱贫。中国,贫困-[飞诺网FENO.CN]
三、国家统计局发布的农村贫困标准和低收入标准

  (一)中国农村贫困标准和低收入标准的测算方法

  中国国家统计局发布的政府贫困标准有两个:一个被称为农村贫困标准,另一个被称为农村低收入标准。从学术研究的角度看,农村贫困标准是极端贫困标准,低收入标准则是一条较高的贫困标准。国家统计局没有正式公布全国城市贫困标准。

  1.农村贫困标准。中国农村贫困标准在1985年、1990年、1994年、1997年由国家统计局农村社会经济调查总队根据全国农村住户调查分户资料测定。其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。

  中国最后一次详细测定绝对贫困标准是在1997年,采用了世界银行推荐的确定贫困线的基本方法。具体步骤如下:

  (1)确定最低营养需求。最低营养需求是指维持人体生存所必需的营养需求。根据营养学家建议,中国采用每人每日2100大卡热量作为最低营养需求。

  (2)计算食物贫困线。利用全国农村住户调查数据,根据穷人的实际消费价格和消费结构计算出能获得最低营养需求的食物支出,以该食物支出作为食物贫困线。

  (3)计算非食物贫困线。采用世界银行的马丁法,利用计量方法找到低非食物贫困线和高非食物贫困线。

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