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中国资本市场监管体系的若干问题
一、法律监管体系与产权法律基础建设问题

  在法律监管体系方面,我国通过修订和新增一系列关于资本市场管理的法律法规,大体上已形成了以法律为主体,相关的行政法规、部门规章等规范性文件为补充,全方位、多层次的资本市场监管的法规体系。这些法律法规对于保障资本市场的正常稳定运行起到了积极的作用。但是,毋庸讳言,当前我国资本市场的法制建设和监管依然存在以下不足:

  1.重政策、轻法律。在政策与法律之间,我国资本市场的监管在一定程度和一定范围存在着重政策、轻法律,甚至以政策代替法律的现象。由于中国政体的特殊性和对计划经济体制的路径依赖,政策对资本市场的影响既深又广,大到对资本市场的定位、公司治理结构、国有企业改制、每年的发行计划、上市公司股改等,小到某一时期股市的涨跌和某一方面的技术问题。中国资本市场的政策不仅采用红头文件形式,而且还经常以人民日报社论、评论员文章、领导人讲话等形式出现。一般说来,统一协调的政策不仅可与法律制度相得益彰,而且政策的灵活性与具体性还能弥补法律的原则性和相对滞后性之不足。但是重政策、轻法律,甚至以政策代替法律不仅会使中国资本市场缺乏稳定性,还会影响到中国资本市场的对外开放和国际化进程。然而令人担忧的是,中国资本市场的政策不仅种类繁多,政出多门,有的甚至相互矛盾,而且政策突破法律框架的现象在一些部门和一些地方还时有发生。

  2.重立法,轻执法。这主要是由于以下原因所致:首先是中国资本市场的违法行为牵涉面广,往往上至中央部委,下至企业管理当局,利益和人情结成错综复杂的网络,查处的难度很大。其次是部分问题是早期不规范时期所遗留,这些问题常常是地方政府认可,企业当局集体决定的,这使得执法人员难以把握改革探索与经济犯罪的界限。再者,上市公司一般都是地方的经济支柱,处理经济犯罪常常会殃及地方经济的发展,执法者往往会投鼠忌器。此外,缺乏详细的、可操作的具体规范也是影响法律执行力的一个原因。在法律责任的认定问题上,虽然《证券法》、《会计法》等有关法规对违反法律的责任人应负的行政责任、刑事责任和民事责任方面都做了规定,但其违法行为如何认定、怎样追究责任人的民事责任,责任人之间的责任如何划分等问题几乎没有涉及,即便涉及也过于原则过于抽象,给司法实践造成了较大的不确定性。

  3.重部门立法,轻产权法律基础建设。我国资本市场的一些相关管理机构都热衷于部门立法,究其原因,无外乎一个“利”字。虽然我国的法律都由全国人大常委会通过,但是一些法律主要是由部门参与组织和起草,全国人大常委会通过的。各部门在参与起草时更多的是考虑本部门的利益,并通过法律的形式予以确认。由于这些基础性法律迟迟未能出台,已使得资本市场的发展受限。

  二、现行行政监管体制与交易所定位问题

  在行政监管方面,我国资本市场目前实行的是集中统一监管模式,即日常的行政监管由中国证监会及其所属机构对中国资本市场直接管理,证券交易所作为中国证监会的直属机构也承担着大量的行政监管职能。与此前的以地方政府监管为主的模式和中央相关部委多头管理的模式而言,现行集中统一监管模式无疑是一个重大的进步,它对我国资本市场的发展和规范资本市场会计信息起到了重要的保障作用,没有这一模式监管体制的实施,中国就难以防范重大的金融风险,也难以发挥资本市场在社会主义市场经济中的重要作用,但是,经过多年的实践,我国现行的行政监管体制也暴露出诸多问题,其中集中体现为行政权力分配和交易所定位问题,具体表现在以下方面:

  1.监管体系的名义统一与资本市场的实际分割。这一矛盾主要表现在两个方面:其一是证监会权威性不高,虽然具有统一监管的职责,但实际难以达到统一监管效果。二是现行法律规定使得资本市场的实际分割合法化。由于多头监管,资本市场会计信息和会计信息披露问题也会存在标准不统一的问题。从实际监管分工看,财政部负责国债的发行和管理,国家发改委负责企业债券的发行审批,人民银行负责企业债券的利率核定,证监会负责企业债券的上市监管,这种多头管理的格局既分散了监管力量,加大了政策协调难度,又造成了当前银行间债券市场、交易所债券市场与凭证式国债市场相互分割的问题。

  2.监管当局监管权力及对其监管的缺乏。相当长的时期,作为中国资本市场监管当局的中国证监会存在着这样的矛盾:一方面缺乏足够的权威性,缺乏相应的权力。面对中国资本市场的会计信息失真、会计舞弊以及证券价格操纵等问题,中国证监会的监管效果并不理想。原因是多方面的,但是行政执法权相对不足也是影响监管效果的原因之一。例如《证券法》修改前,证券监管部门在稽查工作中没有强制传唤权,没有银行账户的查询、冻结权,也没有与检察院、法院、工商、税务、海关等执法部门建立有效的协调配合机制。尽管 2005年10月修改后的《证券法》赋予了证监会“冻结或者查封”权,但须经国务院证券监督管理机构主要负责人批准。这说明我国证券监管权限仍然是一种重在控制的权力配置结构。另一方面证监会又拥有过大的权力,而且缺乏相应的监督,对官员的工作也没有建立问责制度。实行集中统一的行政监管体制后,中国证监会包揽了从市场准入、证券发行与流通、机构设置和业务范围的审查到市场规则的制定所有方面的权力,更为严重的是,这些权力的运行是封闭的、不透明的和缺乏有效监督的,这也是造成监管腐败的主要原因之一。

  3.交易所本质上的自律组织与实际上的行政监管延伸机构。交易所是资本市场中的一种特殊经济组织形式,它既是一个集中交易的场所,又是由众多证券从业机构组成的市场中介组织;既是具体监管上市企业、证券经营机构和证券市场交易行为的一线监管机构,又是受政府管理机构监管的主要对象。但是,尽管交易所也具有监管职能,它与政府行政监管是具有本质区别的。从功能上讲,交易所是一个自律组织,它的监管应属于证券业的自我监管。具体而言,交易所监管职责具有如下特征:其一,证券交易所对证券市场的监管本质上届于一种自律性管理。在政府没有介入市场监管之前,交易所自律性管理特别是通过会员的保荐和自身对企业会计信息的审核是长期以来维持市场正常运行的基础。其二,证券交易所的自律性管理具有契约性。证券交易所与交易所会员、上市公司之间的基础性关系为契约关系。交易所与其会员的关系由交易所章程调整,章程也带有明显的契约属性。其三,交易所的监管职责实质上具有强制性。交易所自律管理的强制性具体表现在会员一旦违反自律规则,将受到自律组织章程及规则的制裁。上市公司一旦出现会计舞弊等问题,就要承担契约中规定的法律责任。资本市场瞬息万变,充分发挥交易所的自律功能,对及时、灵活地处理资本市场的各种问题至关重要。在世界绝大部分国家,证券交易所都被定位为自律性组织,在资本市场发达的英美等国,交易所虽被认为具有公共管理职能,但并不要求交易所始终与政府处于同一立场来对市场参与者进行管理,交易所更多的是作为政府体系之外的组织而存在的。即使是在一些政府主导型监管模式的国家(如日本)也十分注意发挥交易所的自律功能。然而,我国对交易所的定位却十分模糊。修改前的《证券法》第95条规定:“证券交易所是证券集中提供竞价交易场所的不以营利为目的的法人。”既没有将之定位为自律机构,也没有明确交易所的性质是会员制还是公司制(虽然从《证券法》第98条我们可以勉强理解为会员制),2005年修改后的《证券法》虽将交易所定位为“实行自律管理的法人”,但第 107条关于证券交易所总经理“由国务院证券监管机构任免”的规定和第5章的其他条款却暴露了交易所不过是假自律机构之名的准政府机构,国家对交易所赋予了许多行政监管职责。实际上,这种名为加强监管的矛盾定位反而降低了交易所的监管功能。

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