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摘要:发达国家历史上存在行政垄断,近现代也存在行政垄断。发达国家的行政垄断具有临时性、阶段性和灵活性的特点,并与其社会政治经济环境联系密切。各国行政垄断的形式和内容、政府对竞争行为的政策,在很大程度上取决于社会经济发展的需要。能否最大限度地提高经济效率和实现社会公平,并维护社会公众利益和本国民族利益,这是政府是否和如何干预市场竞争和市场活动的前提和出发点。

  关键词:行政垄断,经济效率,民族利益


  有市场就有竞争,就有和竞争相对应的垄断。形成垄断的原因很多,其中政府的政策也会在市场中形成进入壁垒;企业、经济组织等会在经济活动中实施垄断行为,成为垄断的主体,国家机构或政府出于某种目的以法律、行政等手段对市场竞争进行禁止、限制或妨碍的现象在经济生活中也很普遍,因而国家机构或政府也可以是垄断的主体。行政垄断就是国家机构或政府运用公权力对市场竞争的禁止、限制、排斥或妨碍。本文试就发达国家的行政垄断问题进行分析,以期对我国行政垄断的研究及反垄断实践有启示作用。


  一、发达国家存在行政垄断


  一般来讲,违背法律和既有商业习惯的各种限制竞争行为(如囤积垄断)常常受到法律的惩罚和社会公众的谴责,而由国家主导的、在实质上也是禁止、限制或干扰自由竞争的行为在历史上却并不少见。在欧美国家的历史上,并非所有有关市场、竞争的法律政策都一定是“反垄断”,或者是“反不正当竞争”的。相反,维护垄断和限制竞争的法律和政策在西方国家也很普遍。


  (一)发达国家历史上的行政垄断


  在英国历史上,国王利用国家权力垄断市场的种种表现在《国富论》中有非常详细的论述。也正因为这样,亚当·斯密对当时的社会制度猛烈抨击,要求建立自由竞争的市场制度。当时的英国政府为了本国的呢绒生产能有绝对的优势,在1258年就颁布了法令,明确规定:英国生产的羊毛必须在国内加工生产,不准买给外国人,人人都必须穿用本国织造的呢绒。德国作为欧洲后起的资本主义国家,其政权长期由具有浓厚封建残余势力的容克地主和大资产阶级把持,这些人为了维护自身的利益,经常通过国家立法的形式限制自由竞争。例如,在德国统一之初,“铁血宰相”俾斯麦就制定了限制自由贸易的法令,禁止国外商人进入德国从事贸易,以保证德国容克地主和由容克地主转变而成的大资产阶级的利益。政府给予某些企业在特定区域生产、出售产品的垄断权,限制其他企业参与竞争的情况也很普遍。英国、荷兰、法国等国在十七世纪先后在印度建立了各自的“东印度公司”。这些公司都拥有国家通过法令所赋予的“专营贸易”的特权。直到18世纪,这些专营特权才有所松动。发达国家在倡导贸易自由主义的同时,也都依然实行各种保护政策,限制外国工业品的输人,以保护本国的企业和产业。


  (二)发达国家近现代的行政垄断


  到了近现代,随着市场经济体制的完善,法制的健全,欧美发达国家普遍崇尚自由竞争,但由政府所实施的运用公权力对市场竞争的禁止、限制或妨碍行为依然存在,只是形式、程度和内容有所变化而已。


  1.实行国有化运动,借助政权力量促进市场集中,设置市场障碍。如英国在1921年,政府通过法律将在战前就已走向垄断化的铁路业进一步合并为四个垄断组织。这四个垄断组织控制了全国铁路运输的95%。在国家的干预下,采煤业、纺织业也都先后形成了垄断的局面。在1945年开始的英国第一次国有化运动期间,英国政府通过法令强制性地收购非国有企业的资产,把一批分散的小型私有企业组织成少数大型国有企业。通过英国银行法、煤业国有法、民用航空法、电力法等法令将这些产业收归国有。1975—1980年的第二次国有化期间,国有化主要集中在制造业和高科技领域,包括汽车、船舶、机床、火箭、电子宇航等部门。如由国内最大的19家造船公司组成的国有英国造船公司,控制了全英商船的98%。


  一战以前,德国政府就系统地把利润丰厚的军事订货分配给各垄断组织,国家规定高额关税,给予出口津贴,帮助垄断组织对外倾销商品,德国政府先后颁行了许多容许甚至鼓励卡特尔和辛迪加组织发展的法令,还以专门的法律来加强垄断组织的势力。第一次大战前夕,从备战要求出发,德国政府拥有44个最大的矿山、12个大钢铁企业、24%的发电设备和20%的制盐生产,80%以上的铁路线也由国家经营。在德国,1922—1930年,国家拥有几乎全部铁路、大部分发电和炼铝能力、2/5的制盐和炼铅生产,以及一部分煤炭生产和机器制造。纳粹上台后,为了推行国家统制经济,于1933年制定了(强制卡特尔法),大大推动了卡特尔组织在德国的迅猛发展。直到1957年,德国才制定了(反限制竞争法)。


  政府通过大规模国有化在市场集中方面起了推波助澜的作用,使许多基础设施产业如通信、自来水、铁路、煤气和电力成为百分之百的国有垄断行业。


  发达国家的国有化运动实际上是形成和保护垄断,抑制竞争,扭曲了市场机制的作用。这些大企业也不是在竞争中逐渐形成高的市场份额,而是由政府运用国家政权力量强制性促成的。由于缺乏市场竞争,国有企业成本高、效率低、亏损大、市场竞争力低。这些企业预先占去了本可由市场分配的有限资源,并凭借其垄断优势使自己免受市场竞争的压力。对国有企业的补贴使国家不堪重负。政府主管部门及其官员以行政手段直接干预企业的日常经营活动司空见惯。所以20世纪70年代以后,发达国家实行私有化,并放松管制。放松管制主要是放松新企业进入原来垄断行业的限制,从法律上取消进入某些产业的政策壁垒,加强对私有化后企业的价格、技术、质量等方面的管制。 



  2.对部分特殊行业、公用事业和自然垄断行业以及军工企业实行支持和保护。发达国家通常通过法律或政策对某些重要产业实行支持和保护,其中包括自然垄断产业、军工等特殊产业。甚至直到今天,美国大多数比较重要的持久的垄断者或接近垄断的企业,仍是靠政府政策维持其垄断地位。在各个市场上有线电视运营系统都是独家所有,政府对公用设施、广播、电视频道发放排他性许可证。长期以来,美国一直对交通、邮电、电力、自来水等公共事业价格进行管理。德国改革前,邮电部是联邦德国政府的一个行政部门,有遍布全德的邮政、电信网络和邮政储蓄系统,由其属下的国有企业垄断经营,整个邮政、储蓄和电信经营市场长期封闭,其多数官员和员工隶属于政府公务员系列,整个系统的管理全部靠联邦一级财政拨款,其经营也有行政化倾向。


  由于独家垄断下经营的自然垄断行业普遍效率低下、亏损严重。西方国家放松管制,竞争之风席卷了电信、航空、铁路、电力等自然垄断行业。实践证明,引入竞争机制、放松管制明显地改善了自然垄断行业的经营效率和服务质量。


  3.对农业的特殊保护政策以及对农产品的价格控制。农业、林业、渔业等行业存在产品供需弹性小、可替代性差,在国民经济中处于基础地位等特点,许多国家都允许这些行业的经营者之间订立限制竞争的协议,甚至有的国家还规定了最低保护价格,或者由国家给予价格补贴,或者国家直接参与购销活动。最典型是欧洲联盟,这里的绝大多数农产晶是由欧盟统一管辖,并由欧盟内各国共同商定它们的最高限价和最低限价,实行出口补贴。根据(欧共体条约)第42条的规定,欧共体的农业政策优先于竞争政策,而且农业是唯一可以得到欧共体反垄断法豁免的行业。


  政府对商品价格的控制是一种垄断行为,因为价格应由市场供给和需求决定,而不应由政府决定。如果政府要进行宏观调控,也只能通过宏观经济政策影响市场主体的行为以调节供给和需求,进而影响价格的变化。政府如果以行政权力限制或者控制价格,从限制竞争的角度看,与企业通过限制价格实施垄断一样,是一种垄断行为,只不过实施垄断的主体不同而已。


  4.对中小企业的保护和支持。美国、德国、英国等发达国家都通过各种方式支持和扶持中小企业。1953年7月,美国国会通过的“小企业法案”明确了美国国会对小企业的政策,即政府尽可能地帮助、扶持和保护中小企业:如果贷款逾期不还,由小企业局负责偿债90%。担保贷款是小企业局资金扶持的主要方式。发达国家50—60年代风行的保护中小企业的意识和政策,看似公平,但到了70—80年代,人们开始认为追求企业的规模效益是提高竞争力的重要途径,也是竞争效率之所在。反垄断是保护竞争,而不是保护竞争者,否则不利于竞争,反而是破坏竞争。


  5.政府对某些商品实行垄断经营。在国外,政府对某些商品实行专卖制度有很长的历史。目前,全世界有70多个国家和地区都对烟草实行专卖制度。法国早在1811年就成立了烟草种植、加工和销售垄断公司,1860年又在财政部设立了国家烟草加工管理总局,负责对全国烟草制品的生产经营实行专卖管理,下达全国的卷烟生产、销售计划,并通过许可证制度进行管理。经营卷烟要由专卖局发给许可证,无许可证者不能经营。从1970年起,政策有一些变化,但法国对本土的烟草加工仍实行国家垄断的体制。


  另外,还有专利制度,全世界170多个国家中已有140多个建立了专利制度,专利制度已成为各国普遍采用的保护发明创造的有效措施。技术的垄断虽然不利于经济的发展,但没有对技术的保护就无法促进技术进步,所以大多数国家不仅允许对专利技术的垄断,还以法律的手段予以保护,发达国家更是如此。

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