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蒙古经济转轨重大举措及社会经济影响
内容提要:蒙古国曾是世界上最早的社会主义国家之一。1990年代初伴随苏联东欧剧变后,蒙古国选择了东欧型激进改革模式,进入了向西方式民主制度和市场经济体制“全面过渡”的转型时期。在十几年的激进式转轨进程中,蒙古采取了以对国有资产实行私有化为核心内容的一系列重大改革举措,取得了向市场经济体制过渡的初步成效。但激进式转轨也带来严重的负面影响。蒙古的经验教训对转轨国家具有重要借鉴意义。

  关键词:蒙古国  经济转轨  重大举措  社会经济影响


  一、蒙古经济转轨重大举措及其成效


  蒙古的经济体制转轨,是从1991年蒙古国家小呼拉尔颁布《财产私有化法》对国有资产实行私有化开始的。


  (一)对国有资产实行私有化——经济体制转轨的核心内容


  对国有资产实行私有化,是蒙古经济体制转轨的首要任务和突破口,是蒙古激进式改革一“休克疗法”的核心内容。


  蒙古从1950年代末实现农牧业合作化至1990年代初发生剧变为止,基本上实行全民所有制、集体所有制两种公有制和传统的计划经济体制。1980年代末,在东欧各国和中国等社会主义国家改革浪潮影响下,蒙古改变了过去那种把生产资料公有制绝对化的做法,采取了实行家庭承包制、租赁合同制等改革措施,使单一公有制形式向多元化方向发展。1990年代初,蒙古伴随苏联东欧发生剧变后,彻底放弃了社会主义公有制和传统计划经济体制,认为私有制是蒙古向市场经济过渡的“必由之路”。从而在面临一场严重经济滑坡的窘迫状况下,仓促地走上了向以私有制为基础的“西方式民主制度”和市场经济体制“全面过渡”的激进式改革道路,开始了生产资料产权私有化进程。1991年5月31日,蒙古国家小呼拉尔通过了《财产私有化法》,决定除铁路、航空、邮电、矿山工业等国民经济核心部门外,对当时国有固定资产的44%通过向公民发放“投资产权证书”的途径实行私有化。截止1996年,蒙古对全国商业服务行业和农牧业生产部门基本上都实行私有化,完成了包括以拍卖方式进行的商业服务行业和小型企业的“小私有化”与以实行股份制形式进行的大、中型企业的“大私有化”以及农牧业私有化在内的第一阶段的私有化任务。通过私有化产生的企业包括含国有经济成份的股份公司、有限责任公司和私营企业、合作社等。私有化范围包括蒙古的轻工业与食品工业、农牧业、建筑、运输业、公共服务行业等传统经济部门。1996年,蒙古通过了新的私有化法,对第一阶段私有化过程中出现的重大问题和盲目、冒进的做法采取了一些纠正措施,并作出了吸引外资、允许外国人购买蒙古的国有资产,同外商成立合资企业等的新部署。1997年,蒙古政府通过了《蒙古国1997—2000年对国有资产实行私有化纲要》,决定对800多家大小国有企业和含国有经济成份的大、小股份制企业的国有经济成份实行私有化。


  蒙古第二阶段的私有化是以现金拍卖方式进行的,包括燃料动力、矿山工业、运输邮电、银行、住宅与文教、卫生等企事业单位的私有化和含国有经济成份的股份制企业中的国有经济成份的私有化等艰巨任务。目前,蒙古的私有化进程正逐步到位。乡下牧民的牲畜和城镇居民的住宅都已归个人所有。各类工厂企业的私有化进程也已接近尾声。国内生产总产值的70%来自私营经济部门。按蒙古国家大呼拉尔《2001—2004年国有资产私有化基本方针》;在蒙古国家经济中占有重要地位的少数几家支柱企业的私有化工作业已开始,其中包括蒙古国商业发展银行的私有化。该银行是蒙古的经济效益最好的银行之一。蒙古政府如愿以偿地把它拍卖给了由瑞士——美国合营的一家国外银行团。这家银行团代表承诺,要使商业发展银行成为世界著名银行之一。蒙政府认为这家银行团是实力雄厚的“战略性投资者”。商业发展银行的私有化为外商在蒙古银行系统的投资活动创造了有利条件。


  2002年,蒙古国家大呼拉尔通过了社会部门私有化的基本方针,决定对文教、卫生、科研与社会保障系统的90个事业单位实行私有化。同时还决定从2003年5月1日起实施土地私有化法,允许本国城镇和省会、县所在地的居民户按法律规定标准拥有少部分土地所有权。按照蒙古政府私有化纲要,私有化的宗旨是最终使私有制在国家经济中占主导地位。


  私有化进程作为蒙古经济体制转轨的重大举措,对当今蒙古政治、经济、社会生活产生了巨大而深远的影响。它从根本上改变了蒙古的所有制形式,使蒙古迈出了向以私有制为基础的西方式“民主法制经济体制”过渡的决定性步伐。同时,为蒙古市场经济体制的建立和运行创造了必要的配套因素。如:伴随着私有化进程产生的证券市场、经纪人公司、股份公司、有限责任公司、私营企业等新生事物的出现,对促使蒙古市场经济组织形式和新的经济体制运行要素的逐步形成起到了重要作用;初步适应市场经济发展要求的新型企业家、厂商的出现和作为市场流通重要中介媒体——经纪人的合法产生,活跃了蒙古国内市场,促进了其市场客体和市场关系的形成、发展。上述因素对消除长期束缚蒙古生产力发展的传统观念和意识,培育和普及建立市场经济体制必不可少的新观念、新意识,从而适应一种新的经济运行方式起到重要作用。


  (二)财政税收体制改革


  财政是蒙古国家经济关系中的特殊领域。在过去70年的社会主义公有制经济发展过程中,财政对巩固和发展蒙古的社会主义生产方式曾起到重要作用。蒙古转轨前的财政体系的主要任务是集中和分配社会资金,为高度集中的指令性计划经济体制服务。它曾是蒙古控制其国家一切经济活动的重要手段。蒙古当时的财政分配活动是通过国家预算、税收、利润、各类基金以及国民经济部门财务、社会保险等一系列分配杠杆来进行的。这套分配杠杆被统称为国家财政体系。其中,国家预算包括中央预算和地方预算,国民经济部门创造的纯收入通过周转税和上缴利润形式集中到国家预算收入中,国民经济建设投资的绝大部门靠国家预算资金拨给。周转税和上缴利润、基金付费曾是蒙古预算收入的主要来源。其中,周转税每年约占国家预算收入的65%。此项收入通过工厂企业生产的产品价格和物质技术供应部门、贸易部门进口商品价格中硬性规定的份额人国家预算。它具有一定的强制性和固定性,是转轨前的蒙古最稳定而及时的主要财政收入。上缴利润和基金付费都来自企业利润。


  1990年代以后,蒙古在财政体制改革方面主要采取了实行税制改革,建立健全税收制度,改革国家预算体制等重要手段。同时,对如何减少财政赤字、增加预算收入、实现经济稳定采取不少具体措施。1992年12月,蒙古通过了《蒙古国预算法》,指出“政府为行使职能,筹措财政资金而在预算年度内由国家直接掌握和支配的财政资金收入支出计划为国家预算”。国家预算由中央预算和地方预算组成。国家政府权限内集中使用的部分为中央预算。省、市、区级政府权限内集中使用部分为地方预算。国家预算收入由税收、非税收收入、投资收入、外援收入组成。其中,税收由蒙古国总税法规定的各种税款和收费组成;非税收收入由国家入股企业的国家股本收益、国有财产销售收入、利息、罚款等收入和依据有关法规列入预算的其他收入组成。


  税收是蒙古实施财政政策的主要手段。自进入转轨时期后,蒙古颁布了《蒙古国总税法》、《蒙古国企事业单位所得税法》、《蒙古国营业税法》、《蒙古国个人所得税法》、《蒙古国特别税法》等一系列税收法律,在税收体制改革方面采取了许多重要措施,确定了蒙古国的税制、税务和收费原则和纳税人的权利、义务、责任,明确了国家税务机关和税务监督人员工作的法律依据,逐步建立健全了税收制度。蒙古转轨时期的税收由国家税和地方税组成。国家税由国家和政府规定税率和税额,并在全国范围内普遍实行。地方税由省、市规定税率和税额,并在该地区内实行。税收种类包括直接税和间接税。其中,直接税是直接按纳税企事业单位和个人的收入、利润与所拥有的资金额摊派的税收;间接税是按具体商品和服务项目确定的税收。由于间接税能够成为预算收入的稳定成份,所以世界各国都在广泛使用此项税收。蒙古在改革税制方面采取的主要措施之一是减少直接税,增加间接税,以保持宏观经济稳定。在蒙古的国家预算收入中占主要地位的税收有所得税(包括企事为单位所得税和个人所得税)、社会保险提成、营业税和外贸收入税。


  从上述情况可以看出,税收体制改革使蒙古国家预算收入结构发生了重大变化,即国家预算收入由过去的以来自国营企业单位的周转税为主的单一结构变为以所得税、商业服务税、外贸收入、社会保险提成等为主的多种收入结构。


  (三)银行体制改革


  蒙古的银行体制产生于1921年人民革命胜利之后。在此之前的外蒙古地区没有本民族的银行货币。1924年6月,蒙古在原苏联的帮助下建立了本国最早的银行机构,即蒙古国家银行的前身——蒙苏工商股份银行(以下简称蒙古银行)。从1925年起发行本国货币——图格里克。1954年,苏联将其在蒙古银行中的资本转交给了蒙方。从此,蒙古银行便成为由蒙古独自经营的蒙古人民共和国国家银行。到1990年代为止,蒙古的银行体制一直是适应其高度集中的计划经济体制运行需要,实行计划供应资金的管理体制。


  随着蒙古由计划经济体制向市场经济体制转轨,其旧的银行体制开始解体,为新银行体制的产生打下了基础。1991年4月,蒙古通过了《银行法》,开始实行中央银行(即蒙古银行)和商业银行二元体制。在逐步健全中央银行的宏观调控体系的同时,通过对原有银行机构实行股份制,由企业合资入股组建新的银行、私营经济组建银行三种途径,建立起了10多家以实行股份制为主的商业银行。


  蒙古银行为中央银行,隶属于议会,具有法人资格,是蒙古制定和实施货币政策、管理社会金融活动的最高权力机关。蒙古银行具有管理监督、政策调控和提供服务三项职责,即通过制定和实施货币政策对金融机构进行监督和管理,以保证金融正常运行;通过调节货币供应量稳定金融;通过代理国库,向商业银行贷款等途径为社会提供金融服务。蒙古银行主要通过发行、回笼货币,实行统一利息政策,协调各银行之间的支付结算,管理国家外汇与金银储备以及图格里克汇价,组织外汇市场,发放商业银行信贷并监督、协调其业务等途径实施国家货币政策。蒙古银行货币政策的一般目标是稳定币值,保证本国货币——图格里克币值的稳定性。


  蒙古的商业银行担负着执行国家货币政策的重要任务,其主要业务是负债、资产和中间业务。商业银行以实行股份制为主,其决策机构是股东大会,执行机构是董事会,实行董事会领导下的行长负责制。董事会是商业银行的常设机构,其主要职责是确定商业银行行长人选和银行经营方针及具体措施。商业银行行长的职责是负责执行董事会的经营决策。依据蒙古的银行法规定,商业银行按注册资本可分为全民(国家)所有制和私有制银行;按设立形式可分为股份制银行、有限责任制银行、外国投资银行和国外银行;按业务可分为综合银行和专业银行。


  受亚洲金融危机的影响和银行系统本身存在的问题,蒙古的商业银行也曾一度陷入危机。为此,蒙政府从1999年5月以来制定了一系列有关政策,加快银行体制改革,并采取了对一些亏损严重的大型国有商业银行实行“特别管制”,对具备条件的商业银行实行私有化等重要措施。

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