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智利和阿根廷新自由主义改革与社会转型的成败
内容提要  20世纪90年代以来,拉美国家进行了新自由主义改革,经历了重大的社会转型,智利和阿根廷是其中两个不同的典型。智利因结合本国国情而进行的有选择性的改革获得成功,由拉美的“无名小卒”跃升为近10年来拉美发展最快和最稳定的国家;阿根廷则因一味地按“外来处方”进行“最彻底的”改革,反而一度陷入严重的危机,从拉美“最发达的国家”沦落为“无足轻重”的角色。智利和阿根廷的经验与教训,具有一定的借鉴意义。

  关键词  智利,阿根廷,新自由主义,社会转型


  智利和阿根廷是20世纪末拉美国家中进行新自由主义改革的两个不同的典型,两国均奉行了新自由主义发展战略,经历了由内向的工业化社会向外向的自由市场经济社会的转型。智利因进行了有选择的新自由主义改革,政府治理稳妥得当,由拉美的“无名小卒”跃升为近10年来拉美发展最快和最稳定的国家;阿根廷由于进行“最彻底的”新自由主义改革,政府治理有失偏颇,从拉美“最发达的国家”沦落为“无足轻重”的角色。智利和阿根廷通过新自由主义改革而实现社会转型的经验与教训,具有一定的借鉴意义。


  一 智利和阿根廷进行新自由主义改革而实现社会转型的异同


  智利(从20世纪70年代起)和阿根廷(从90年代起)两国先后放弃长期奉行的进口替代工业化发展战略,大刀阔斧地实行新自由主义改革,由此引发国家发展战略、经济政策、社会结构和外交策略等一系列深刻的变化,基本实现由封闭的内向的工业化社会向开放的外向的市场经济社会的转化。总体来说,智利和阿根廷的新自由主义改革引发的社会转型存在着明显的不同。


  (一)两国改革与转型的时间不同步


  智利的转型时期起始于1973年上台的军政府时期,发展于1990年实现民主化进程后的文人政府时期,完成于2000年上台执政的拉戈斯政府。阿根廷的转型期起始于1989年上台的梅内姆政府,发展于1999年后的德拉鲁阿等多届政府,至今仍在转型过程之中。显然,智利的转型较阿根廷要早,且较阿根廷要成功。


  (二)两国改革与转型的原因不尽相同


  智利的转型起因于70年代的多重危机。一是国内严重的经济危机。1973年智利GDP下降了5.6%,通货膨胀率达到605.9%,1974年财政赤字占GDP的24.7%。二是动荡不定的政治局势。几届文人政府面对经济危机表现软弱无力,党派纷争不断。三是世界经济危机的强烈冲击。70年代初发生石油危机,1972-1974年国际石油价格上涨500%;同时美日等发达国家对来自拉美的进口产品实行更加严格的保护,导致初级产品价格大跌,1974年5-10月国际市场铜价下跌52%,国际贷款利率高达14.13%。正是因局势内外交困,以皮诺切特为首的智利军人从“政治舞台的幕后”走上“前台”,开始在拉美率先采用新自由主义发展战略,推行自由市场经济改革,力争建立开放的市场主导的社会,以摆脱危机困境。


  阿根廷的转型是由于80年代债务危机所致。像大多数拉美国家一样,继1982年墨西哥宣布无力偿还到期债务本息后,阿根廷也陷入严重的债务危机之中。1982年阿根廷的外债总额已达436.34亿美元,债务占GNP的83.8%,占商品与劳务出口的447.3%。由于无力及时偿还到期本息,1987年国际商业银行停止向阿根廷提供新贷款,阿根廷成为拉美债务负担最重的国家之一。债务危机暴露了进口替代工业化发展模式的严重缺陷。1989年阿根廷政局严重失控,经济环境也进一步恶化,通货膨胀率高达24%。此时上台执政的梅内姆政府大幅调整发展战略,放弃进口替代工业化发展方略,仿效智利和墨西哥等国,进行新自由主义改革。


  (三)两国进行改革与转型的方式迥然不同


  智利按照自己的解读,以渐进稳妥的方式进行新自由主义改革。第一,大胆启用专家治国。1973年上台的军政府重用一批从美国芝加哥大学回国的智利经济学家,即“芝加哥弟子”。他们认为智利经济之所以长期停滞不前,社会缺乏活力,症结在于高度的保护主义、国家过度干预经济、中央集权的压制、资本市场缺乏活力和财政赤字过大。因此,他们提出了一系列新自由主义的政策和措施,以改变智利的经济发展和结构,制定由小到大逐步放宽私有化目标和范围,但明确规定19家重要企业必须由国家控制。第二,实行军人管“秩序”。1973年9月皮诺切特从政治舞台的幕后走上前台,对局势一直动荡不定的智利进行了严格的管制,整顿社会,恢复秩序。第三,建立社会安全网络。智利是拉美地区最早建立社会保障网络的国家。早在1925年智利就建立了以现收现付、政府机构管理为特征的养老保险制度,但因缺乏统一政策与管理,一直未能正常运行。1980年11月军政府颁布关于改革社会保障制度的3500号法《养老金制度改革法》,于1981年5月正式实施。第四,实行对外开放。主要采取三大措施:一是降低关税。1974年初,军政府停止实行长达40余年的进口替代高保护政策,宣布在3年内将平均关税从94%降到60%。实际上,政府加快了降低关税的速度,到1977年就将最高关税降至35%,最低关税降为10%,到1979年实现全国除进口汽车外的10%的统一关税。二是鼓励出口。1973-1988年,政府采取灵活的汇率政策,贬值比索以推动出口。1975年政府设立隶属于外交部的促进出口局和技术合作服务局,旨在促进全国非传统产品的出口,并寻找国际商机,帮助智利产品打入国际市场。政府还设立专门的出口信贷,并对小商品出口实行退税,以此鼓励出口。1985年成立由75家国营和民营企业参加的非传统产品出口企业协会,鼓励民间企业参与出口创汇。三是有限制的利用外资。1974年军政府颁布第一个外国投资条例,即600号法;1977年3月又颁布修改后的第二个外国投资条例,即1748号法,成为智利“有史以来最优惠的外资法”。新投资法不仅给予外资“国民待遇”,而且允许外资自由抽回资本和汇出利润,允许外资参与铜矿和石油等重要资源开采,减少对外资征收的附加税。但同时也加强对外资的适度管理,鼓励外资直接投资,严格控制短期资本的流入,避免资本的频繁流动对金融市场的冲击。由于采取上述举措,智利成为20世纪70年代以来拉美经济增长速度最快、政治局势最稳定、社会较为公平的国家。尤其社会保障改革成效显著,被国际社会称作社会保障改革的“明星”。


  而阿根廷为了治理80年代严重的债务危机,将IMF开出的“处方”当作灵丹妙药,以最积极态度、最极端的方式接受以贸易自由化、经济市场化、国企私有化、政治分权化和发展外向化五大内核的新自由主义模式。推行贸易自由化,扩大出口,加强对外经贸往来,导致出口贸易部门急剧膨胀,对国际市场依存度不断增大。实行经济市场化,减少政府对经济的干预,让“看不见的手”为所欲为。进行国企私有化,几乎卖掉所有国企,甚至石油、电信、银行、能源、国防等战略部门也让外资涉足,让“私人垄断”取代“国家垄断”,国家从直接生产者和组织者一下子变成经济活动的“旁观者”。实施政治分权化,减少中央政府对地方的控制,使地方政府获得更多税收权、举债权、财政权等,造成“小中央,大地方”的不和谐格局。奉行发展外向化,让外资自由进出国门,使阿根廷加重对外资和出口市场的依赖。随着新自由主义模式功能的耗竭,其弊端也不断显露。20世纪90年代后期,阿根廷公共外债几乎以每年100亿美元的速度递增,到2001年年底已攀至1460亿美元,占CDP的40%以上,阿根廷再次陷入债务危机之中。阿根廷还于1991年颁布“可兑换法”,规定1比索与1美元自由兑换的等值汇率,通过法律将本币与美元汇率确定下来。从此,锁定美元、固守本币成为阿根廷经济管理的信条和基础。尽管90年代末出现本币比索高估50%,但因涉及修改法律等复杂问题,一直“不敢越雷池一步”,结果到2002年1月中旬,在强大的社会压力下,政府终于被迫放弃维持11年之久的固定汇率。


  (四)两国政府治理的理念不一


  论国土与人口,智利算不上是拉美大国,因此,智利政府依据国情,确定了“利用自身优势,依托国际经济”的小国型发展战略。正如智利中央银行行长卡洛斯·马萨德所言:“智利近一个世纪的经济发展史,是一部动荡复杂的历史,说到底,是一部依赖于国际经济、一个发展中的小国历史。”智利矿产资源丰富(尤其硝石和铜),农业较为发达,因此出口农矿产品为主的初级产品一直是智利的经济支柱。智利现已跃升为世界第一大葡萄出口国、第二大鱼粉和大马哈鱼生产国、第四大捕鱼国。因此,经济全球化加快了智利经济的国际化,而智利经济的国际化又加重了智利对外部市场的依赖。


  阿根廷素有“第三世界中的发达国家”美称,人均GDP曾高达7600美元,在联合国人类发展指数中排名全球第34位,在拉美排名第2位(仅次于巴巴多斯)。但这个以欧洲移民为主的“白人国家”,一直不甘心与发展中国家为伍,向来以“跻身于发达国家行列”、“争做世界最富有国家”为国家发展战略目标。用前总统梅内姆的话说,“宁当发达国家之风尾,不做发展中国家之鸡头。”


  二  智利和阿根廷在新自由主义改革下社会转型时期的特点


  (一)智利


  1.经济持续稳定增长。在整个20世纪,智利的GDP增加了24倍,年均增长率达到3.3%。尤其在1994-2003年的10年,除1999年为负增长(-0.5%)外,智利经济连续稳定增长,年均增长率高达4.3%,堪称拉美经济增长的一个耀眼的亮点。目前智利已是拉美经济较发达的国家。据拉美委会统计,智利经济竞争力在世界排名第25位,好于拉美及一些欧洲国家。


  2.政治管理有序。智利政府善于化危机为契机。1982年,像大多数拉美国家一样,智利也爆发了债务危机,中央银行宣布无力偿还债务,被迫放弃固定汇率,实行货币贬值,结果1982-1983年GDP下降19.6%。但是,智利政府利用危机奋发图强,继续坚持新自由主义改革,在拉美最先摆脱债务危机,恢复了经济增长。1997年智利又经受了亚洲金融危机的挑战,作为智利重要出口市场的亚洲急剧减少对智利商品的需求,国际市场初级产品价格,尤其是智利拳头产品铜价降到历史最低水乎,进而导致GDP增长大幅下降。经过智利政府的积极努力,调整经济结构,使经济迅速恢复。


  3.社会安全网络完善。智利军政府时期建立的养老基金制度不断完善,覆盖面越来越大。1981年参加养老基金的人数只有140万,到1994年增加到490万,1999年3月进一步增加到598万,全国养老基金金额达到321亿多美元,回报率达到4%。同时,智利政府投入大量资金改善全国1500家医院和诊所的基础设施,并严格规范私人医疗保险制度,目前全国1500万人口中有70%的人享受国家医疗基金,25%的人属于私营医疗保险体系。政府还严格执行劳工制度,加强政府与反对派、企业家和工人的对话,给予工会更大的权力。政府还对贫困阶层采取相应援救措施,如发放失业、养老、家庭困难和孕妇婴儿补贴等,缓解自由市场经济给他们带来的不利影响。通过低息贷款和债务重组,扶持中小企业发展,促进就业增长。通过提高最低工资标准,解决贫困问题。通过大幅增加公共投资,改善城市环境,加强教育基础设施建设,改善公共医疗卫生条件和增加住房补贴。此外,还加强对市场价格的监督,防止不法商人乘机哄抬物价。因此,社会安全网络不仅增加了智利国内的储蓄,稳定了国内金融市场,促进了国民经济的发展,而且还缓和了社会矛盾,极大地稳定了社会基础。

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