分享到:
经济学综合 最近更新
2014年人文环境对低碳消费的影响分析
试论我国股票市场行情与证券公司经营回报论文
论信贷业务网上批量审批模式
政治经济学中的三个伪问题探讨论文
关于汇率冲击和异质企业与跨国公司生产决策
探析中国未来房价趋势
碳排放量、碳信息披露质量与企业价值
关于美欧经济复苏问题
试论黑龙江省林业经济发展对策论文
会计职业发展不足
精选发展战略论文集锦
通货膨胀时期的金融经济研究浅析
中国经济论文关于当前经济体制改革几个问题的认识
试论国际贸易惯例的法律属性论文
经济学论文辅导:企业和经营者
试论2014年新经济时代人才类型
发展战略论文真功夫的发展战略研究及其对中式快餐业的启示
中国经济论文利用FDI推进我国环保产业的市场化
试析新型农村社会养老保险问题与对策研究
红色旅游的时代价值及发展对策分析
政府间财政转移支付对发展中国家的启示
内容提要:本文考察了在设计政府间财政转移支付制度中出现的一些核心问题,总结了许多国家采取的做法,并侧重于发展中国家的做法。由于国与国之间的情况和目标有差别,所以并不存在单一的、普遍适用的转移支付模式。但世界范围的经验表明,如果要提供更有效率的服务,转移支付必须这样设计:即接受转移支付的政府必须拥有清晰的授权、足够的资源以及充分的决策灵活性,并且要对结果负责。

  关键词:政府间,财政联邦主义,财政不平衡,均等化,补助金


  一、导  论


  政府间财政转移支付长期以来都是许多国家公共财政的最为显著的特征。当评估转移支付项目的结构时,最重要的是要仔细考察这些项目对中央政府和地方政府。——间接地,还有不同地区的居民——所产生的激励。转移支付结果的好坏取决于这些内在于转移支付制度中的激励。本文考察的是在设计政府间财政转移支付制度中出现的一些核心问题,并总结了许多国家的做法。当我们讨论从发达国家的转移支付经验中得出的一些原则的时候,我们的目光却盯着发展中国家。


  在整个分析中,我们关注的是转移支付对政策后果的影响,特别是对分配效率(allocative efficiency)、分配公正(distributive equity)和宏观经济稳定的影响。由于国与国之间的情况和目标有差别,所以并不存在单一的、普遍适用的转移支付模式。


  设计转移支付的基本目标就是要使公共部门的价格“适当”,适当的意思就是,地方政府——至少在决策时,要对公民和上一级政府完全负责。设计正确的转移支付能够达到此目标,即便它们占到地方支出的90%,设计得糟糕的转移支付则达不到此目标,哪怕它们仅占地方支出的10%。


  二、纵向财政不平衡


  转移支付体现的是政府求取纵向财政平衡的方式,即要保证各级政府的收入和支出大致均等。原则上,弥补财政缺口的方式有多种——向地方政府转移增收能力、向中央政府转移支出责任、减少地方支出或增加地方收入等。但在大多数的国家,弥补财政缺口都是由转移支付来完成的(Boadway & Hobson,1993)。


  不管声称的目的是什么,从高一级政府向低一级政府的转移支付都有助于弥补财政缺口。当最富有的地方政府——以增加自己收入的能力为标准——的支出和收入(包括转移支付)得到平衡之后,可以说就实现了纵向财政平衡(Bird,1993)。当然,其他地方政府的财政缺口依然会存在,但最好把这些缺口看作是横向财政不平衡问题的组成部分,而不是政府层级间的纵向不平衡的一部分。


  转移支付是怎样弥补财政缺口的呢?好的政府间补助制度有两个重要特征:一是稳定,二是灵活性。怎么能同时保持这两个特征呢?基本上,确定转移支付总额(有时也被称作可分配总量或基本分配)的方法有三种:(1)基于中央政府收入的固定比例而确定;(2)基于一种特别的方式,即和确定其他预算支出一样的方式确定;(3)基于公式,即根据中央政府偿付的地方特别支出之比例或者接受者权限的某些一般特征而算出公式,通过这些公式加以确定。


  从中央政府的角度看,最好的制度乃是每年根据预算条款决定总额分配的制度。然而,在这样的制度下,地方政府既无进行正确预算的能力,也无接受硬预算约束的意愿。另一方面,任何转移支付总额由需要或无限制的要求所促动的制度,都不大可能受到发展中国家中央政府的欢迎。总的来说,既能给地方政府一定程度的稳定又能给中央政府一定程度的灵活性的制度,是最好的制度,那就是中央税规定可用作转移支付的固定百分比,如哥伦比亚和阿根廷所做的那样。分享特定的国家税不如分享全部的国家税效果好,因为经验表明,前者在一段时期后会扭曲税收政策,中央政府总是倾向于提高它们不分享的那部分税的税率。分享全部的国家税还能保证地方政府和中央政府在中央收入的周期性变动面前同甘共苦。


  三、横向财政不平衡


  横向财政平衡,又叫均等化,是个有争议的说法,因为不同的地方政府对此有不同的偏好 (Bird,1986),并且对它又可以作多方面的理解。比如,如果横向财政平衡被理解为像纵向财政平衡那样具有弥补缺口的功能,这就意味着要有充分的转移支付来均等化所有地方政府的收入(包括转移支付)和实际支出。


  依照人均来均等化地方政府的实际支出会忽视地方政府偏好的差异,从而就会忽视地方分权的首要的原则。这也会忽视地方政府在需要、成本和增收能力上的差异。均等化实际支出会挫伤地方政府增收的积极性和约束开支的积极性,因为在这样的制度下,开支最大但税收最低的地方政府得到的转移支付最多。


  补助金制度不会对地方政府产生多少增加自身收入上的激励。这个后果在实行收入共享的制度中表现最为明显,如德国、俄罗斯等。在这些国家,地方征收的税收的一定份额是在所有地方政府中进行分配的。在这样的制度中,地方政府只得到了它们在自己权限范围内征收的收入的一部分,余下的通常根据某种均等化公式被分配给其他的地方政府了。由于地方征税的成本高于地方财政的收益,公共资金的边际成本对地方政府来说就显得非常的高。


  能力均等化的目标是向各地方政府提供足够的资金(自有来源收入加上转移支付),让它们提供由中央政府预先决定的一定水平的服务(提供服务的成本差异可以考虑或不考虑)。转移支付根据的是各个地方政府潜在的增收能力,而非实际收入。假如收入能力能够被精确地测定(这常常不是件容易的事情),这样的转移支付就不会挫伤地方政府增收的积极性,因为地方政府仍然行使着充分的支出和税收决策权利,这主要是因为转移支付本质上是总付性的。


  当然,如果地方政府能够直接或间接地操纵决定转移支付公式的投票权,能力均等化也会导致不理想的激励效果。Smart(1998)认为能力均等化会促使地方税率高于理想税率。以“代表税制”(representative tax system)的均等化公式为例(加拿大和澳大利亚采用的是这种制度)。在代表税制下,所有地方政府得到转移支付都与其缺口相等,而其缺口的确定则根据的是测算出来的相当于国家平均水平的税基乘以一个被认为是适当的目标税率(一般是一国的平均税率)。如果所有的政府都采用目标税率,能力差异就会被充分地均等化,所有的地方政府都有了相同的(人均)财政资源。但一旦税率提高,测算出来的税基就会减少。结果,把税率提高到目标税率之上的地方政府发现,当地的税基变小,而转移支付增加。换句话说,当地方税率等于目标税率的时候,虽然这整体上对国家有积极的作用,但由于转移支付的影响,地方政府会认为提高税率的边际额外负担为零。


  弥补缺口意义上的充分均等化,只有在把增收能力标准设定在最富有的地方政府的水平上的时候才能实现。在大多数的国家,由于预算约束,都达不到这个要求,一般都以地方政府的平均增收能力为标准。在这样的情况下,低于平均能力水平的地方政府的处境显然是不利的。


  均等化转移支付有两个显著的基本原则。首先是要为分权和上面提到的配套转移支付提供必要的基础,通过把地方政府的能力均等化到一定的水平上,使它们受到大致相当的激励;其次是供给充足的资源,使得即便是最小最穷的地方政府也有能力提供一定的地方服务。


  1.实践中的均等化


  任何好的转移支付制度都应当依据一定的公式来分配资金。大多数一般转移支付项目的公式都包括:需要、能力、和努力。需要常常大体上由人口和地方政府的类型来表示,地方政府增加资源的能力以及增加资源的努力则是更难以测定、但理论上又比较重要。


  (1)财政能力


  好的转移支付制度可能旨在给地方政府提供充足的资金(自有来源收入加上转移支付),使得它们能提供中央政府预先确定的一定水平的服务。实际需求和提供服务的成本之间的差异(如在农村或者人口稀少地区)也要予以考虑——虽然我们在这方面要保持必要的警惕,因为太多的考虑就会把一个简单的、透明的公式变为晦涩的、操纵的公式。


  很少有发展中国家在公式中采用明确(explicit)的标准来衡量接受者政府的潜在的“征税能力”。不过有的国家是把某些税收的部分或全部以转移支付的方式返还到税收来源地,这显然有利于那些征税较多的地区,即以实际征收衡量的财政能力较强的地区。西班牙采用的是这种政策。我们在前面讨论过,这种税收共享制度一般会导致不好的激励效果。丹麦、瑞典及加拿大和澳大利亚等国,则明确地在测算出“国家”平均地方税率的基础上进行转移支付。当然,这种做法只有在地方政府有能力改变地方税率——至少在其权限范围内的时候才有意义。地方政府在征税上缺乏自主权加上收集数据的困难,这大概可以解释为什么发展中国家在转移支付项目上较少采用明确的能力标准。


  (2)财政努力(Fiscal effort)


  有些国家把明确的“财政努力”标准引入到分配公式中,如巴西、尼日利亚和哥伦比亚。一般而言这样做是不可取的,原因是多方面的。从概念上说,财政努力比较难以界定。其次,财政努力的测定很复杂。再次,很多发展中国家的地方政府只有通过自身的行动才能提高收入,这样我们就不知道收入行为在多大程度上反映了其努力。而且,在分配资金时使财政努力所占的份量太大,就会不适当地使较为贫困地区处于不利的地位,因为在那里,努力更难以求得百分比的提高。


  这些原因,加上正确设计的均等化转移支付制度能给转移支付的接受者带来强烈的隐性 (implicit)激励,就使它们至少在平均水平上征税,这就说明,在转移支付公式中引入明确的努力因素,既无必要,效果也不理想。然而,在设计转移支付的时候,在更一般的意义上对财政努力加以考虑当然也是很重要的(Wiesner,1992)。原因在于,如果地方支出政策的制定者要通过地方政治制度为自己的行为负责的话,地方公民也要为他们之所得以某种有意义的方式付出点什么。只要地方政府花的是当地和当地居民认为的“别人的钱”,在用钱的效率就没有什么来自地方上的压力。

随机推荐
我国财政风险问题的防范与化解
2014年中国城镇化发展的风险
斯图亚特·考夫曼分片模式及其对区域经济结构调整的启示
江浙沪开放型经济发展模式比较
客观认识我国的中央政府财权集中度
振兴黑龙江省老工业基地的科学发展观分析
建筑节能需要更多地利用市场机制
外资并购提高我国目标公司绩效的实证分析
私募股权融资对民营企业发展的影响分析
资源约束下欠发达地区技术创新的政策选择

设为首页 | 关于我们 | 广告联系 | 友情链接 | 版权申明

Copyright 2009-2014 All Right Reserved [粤ICP备05100058号-11]