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摘  要:政府是我国养老保险基金征缴的当然责任主体,但政府的这种主体责任井未完全发挥作用,存在着一定程度的政府失灵。现阶段,政府失灵无疑是养老保险基金征收难的一个重要原因。在养老保险基金征收上,政府失灵主要表现在:政府的养老保险基金征收政策存在偏差;某些政府部门的“寻租”、“腐败”行为抑制了民众缴纳养老保险基金的主动性;政府各部门权力分配的不尽合理导致了养老保险基金征收的低效率。针对政府失灵所导致的养老基金征收难,最有效的解决办法是引进法律机制,改进政府职能。

  关键词:主体责任,政府失灵,养老保险基金,征收


  随着人口老龄化“银色浪潮”的到来,中国的养老问题日益重要和迫切。但由于各种原因,养老保险基金的征收仍然困难重重。对这些原因,学界各持己见。世界银行中国养老保险问题的专家们认为,中国现行的养老金制度“不能解决国有企业的养老金问题,因为统筹范围有限,拒缴和豁免率高,有活力的非国有企业部门没有被包括进来。”因而“特别要注意降低拒缴率。加强税收管理可以减少逃缴行为,但非正式行业拒缴率增加将在整体上提高拒缴率。提高遵缴率的一个有效办法是在体制制定阶段建立适当的激励措施和加强税收机制。”而有的学者则认为,现行缴费方式所存在的诸多缺陷和社会保障税至今仍未开课是养老保险基金征收难的主要原因。“在现行社会保险筹资方式下,税务部门代征方式名不正,言不顾,而且只有代行权,没有执法权,致使许多地方社会保障缴费率较低”。还有学者认为,当前养老基金征收难主要是因为:“保险费供款率过高,企业负担过重”,“社会保险体系的覆盖面狭窄,扩面难度日益加大”,“制度运行在财务上面临着不可持续的前景”。与以上学者的认识不尽相同,本文认为,政府是养老保险基金征收的当然责任主体,而目前存在的一定程度的政府失灵是养老保险基金征收难的重要原因。


  一、政府——养老保险基金征收的当然责任主体


  首先,政府作为养老保险基金征收的当然责任主体是由养老保险制度的性质决定的。养老保险是国家和社会为解决劳动者年老退休后的社会保障问题而依法强制建立的一项社会保险制度,因此,承担具体责任的政府作为养老保险的当然责任主体是与生俱来的。当今,养老保险的责任主体虽有多元化的趋势,但政府依然是最主要的责任主体,因为养老保险的实施要么依赖于行政机构的直接组织,要么通过政府制定的法规政策,引导私人部门组织实施,这两种方式都离不开政府的责任主体作用。政府的责任主体作用在养老保险法律不健全的国家更为突出,这里,政府的行政法规在规范养老保险行为准则、维护公民权益和社会稳定、保证养老保险基金按时足额征收等方面凸显着作用。由此可知,在社会保障税至今仍未开课、养老保险法律依然极不健全的中国,政府理所当然是养老保险基金征收的责任主体。


  其次,政府的养老保险基金征收责任主体地位是由宪法所赋予的。《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定表明,政府作为国家责任的主要承担者,在社会保险等方面的主体责任是不可推卸的。为确保社会保险基金,特别是作为社会保险基金核心部分的养老保险基金的稳定的经济来源,从而实现国家的社会与政策目标,政府不得不采取强制征收手段,这也就决定着养老保险基金的征收主要地应由政府来承担。


  最后,市场经济的发展也要求政府主动承担起养老保险基金征收的主体责任。市场经济是竞争经济,效率优先是其铁定信条,它总是在社会许可的范围内追求利润的最大化。因而,从本质上讲,市场经济本身并不能产生社会福利,且市场经济的竞争规律及优胜劣汰还不可避免地要产生并加剧两极分化,从而激化社会矛盾。为解决市场经济的负面效应,政府必须主动承担起建立、发展和完善社会保障制度的主体责任。中国的市场经济虽还不发达,但市场经济的负面效应却已非常明显。“1998年,在大量体制外收入无法在基尼系数中得到反映的情况下,中国城乡合计的基尼系数已达到0.456,超过了国际公认的0.4的警戒线,分配不公的现象相当明显。”之后,基尼系数进一步增长。根据国家统计局的测算,2004年的基尼系数为0.459,2005年逼近0.47。这表明:中国的市场经济更需要政府的介入,并在市场经济所不能及的社会福利制度建设方面,特别是养老金的征收方面主动承担起主体责任。


  二、政府失灵——养老保险基金征收难的重要原因


  在现实的市场经济中,特别是在市场经济所不能及的领域,人们总期望政府能够办好市场办不好的事情,但结果却发现,政府有时不仅不能补救市场的失灵,反而降低了社会效益,这就是经济学界常常提到的“政府失灵”。


  关于政府失灵,西方学界不同学派的学者从不同维度对之进行阐释,最具有代表性的是保罗.A.萨缪尔森和J.M.布坎南。新古典综合派的最主要代表人物保罗.A.萨缪尔森指出:“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了。”他认为最重要的政府失灵是:没有代表的政府,即“一个钱能买到的最好的政府”;官员的必然性,即政府官员很少能够“抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑”;眼光短浅,即政治领袖们必须经常面临的压力“会导致政治决策上的近视眼或眼光短浅。”公共选择学派的创始人J.M.布坎南是最早系统研究政府失灵的学者,他指出,担任政府公职的是有理性的、自私自利的人,其行为可以通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解。因此,政府不一定能纠正问题,事实上反倒可能使之恶化。


  当然两派对政府作用的认识截然不同。新古典综合派赞同政府调节,“萨缪尔森和其他经济学家把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压至最低限度”。而公共选择学派反对政府调节,他们争辩说:“在民主社会中政府的许多决定并不真正反映公民的意愿,而政府的缺陷至少和市场一样严重。”不管两派争论的前提到底有何不同之处,有一点是确定无疑的,即他们对政府失灵的分析有利于我们对现实问题的解构。具体到养老保险基金征收问题,政府失灵主要表现在以下三个方面:


  首先,政府的养老保险基金征收政策存在偏差。现行的养老保险基金征收政策的对象主要是国有企业和集体企业,三资企业、民营企业和私营企业很少纳入征收范围,征收面狭窄,从而导致养老保险基金来源匮乏。2004年末,“全国城乡就业人口共75200万人,……,其中,第二产业16920万人,占22.5%;第三产业23011万人,占30.6%。”而“参保职工”却只有“12250万人”。


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