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解决中国就业问题关键在于制度和政策的调整
内容摘要:中国就业问题严峻,城镇人口劳动参与率持续下降,高校毕业生就业问题突出,“民工荒”问题凸现。中国中小企业、微型企业不够发达,自主创业不够充分等是形成就业难的根本原因。

  关键词:就业,中小企业,就业政策,自主创业
  
  就业问题是我国当前和未来最主要的民生问题。让每位劳动力拥有就业岗位,是缩小收入差距、维持社会公平、构建和谐社会的基础性途径。促进农村剩余劳动力向城市二、三产业的结构转移,扩充城市就业总量,是研究就业最需要解决的两个问题。它们能否实现,最为关键的是政府的制度安排和政策措施是否满足劳动力结构转移和扩充总量的制度需求。我们目前的一些制度和政策实际是一种阻碍就业结构转型和就业容量扩大的逆向安排。只有对症调整发展道路、修改制度和设计出台政策,才能从根本上缓解中国的就业不足问题。
  
  一、当前的就业形势
  
  (一)就业形势依然严峻  2006年中国宏观经济继续保持快速增长,前三季度同比增长了10.7%。在经济发展的拉动下,就业与再就业继续保持平稳态势。前三季度实现城镇新增各种就业人员1,423万人,其中下岗失业人员再就业人数392万人,就业困难人员再就业人数99万人,截至9月底城镇登记失业率为4.1%。总之,2006年的就业情况比预期的要好,但就业形势严峻的状况并没有得到根本的改变。

  首先,劳动力供求矛盾非常突出。2006年新增劳动力达到峰值、农村剩余劳动力加快向城镇转移、下岗失业人员再就业压力继续保持,需要安排就业总量保持2,500万人以上,估计还有1,000多万人无就业岗位,就业压力非常大。

  其次,就业结构转变任务艰巨。中国城乡经济社会二元特征明显,劳动力迁移规模巨大,同时正处于完善体制和调整结构的关键时期,劳动力就业观念的变化和素质的提高,还远不符合产业、所有制、企业等结构变化所派生的对劳动力的需求。

  再次,解决就业的思路、体制和政策还需要下大力气改变。尽管我们越来越重视就业工作,采取了积极的就业政策,但是解决就业的观念依然有待改进,一些阻碍就业的体制和政策依然没有改变。
  
  (二)就业再就业工作呈现五个特征

  1、城镇人口劳动参与率持续下降。城镇人口劳动参与率是指城镇从业人员占城镇总人口的比率,可以以此来推算失业率。1980年以来,我国城镇人口劳动参与率最高的年份是1990年,为56.4%,之后呈逐年下降趋势,2004、2005年分别为48.8%、48.6%。这可能是在强大的就业压力下,有相当一部分城镇劳动力提前退出了劳动力市场。因为农村青壮年劳动力转移到城镇就业生活,是中国城镇人口增加的主要源泉,应该说,城镇劳动力参与率不会下降如此之快。以1990年的城镇人口参与率为参照,2005年应当工作而没能工作的城镇劳动力高达4,413多万人,他们形成的城镇失业率为13.88%。再考虑加上1990年全国第四次人口普查的城镇待业率3.86%,中国2005年实际的城镇人口失业率可能为17.74%。有人预测2006年我国的劳动力市场参与率开始回升,但城镇人口失业率可能仍然超过17%。

  2、非公有企业、中小企业、微型企业成为就业的主要场所。随着个体私营经济的不断发展,非公有制经济已经成为我国劳动者就业的主渠道。十几年来,个体私营企业平均每年增加就业岗位500万至600万个,占城镇新增就业岗位的75%。国有企业、集体企业总体上没有增加岗位,反而在减少岗位。有关机构对全国100个城市的劳动力市场供求信息进行的统计分析表明,2006年的前三季度国有、集体企业的用人需求占全部用人总需求的比重分别仅为7.5%、8.2%和7.2%,同期个体经营、私营企业用人需求的比重分别为41.4%、38.3%和35.3%。

  3、高校毕业生就业问题更加突出。2006年是扩招后的第三个高校毕业生高峰年,普通高校毕业生达到了413万人,即使按照教育部公布的就业率,全年仍然有11O多万人没有找到工作。其实这个就业率的准确性受到很多人的质疑。加上往年没有就业的高校毕业生,初步估算共有250万人处于失业状况。2006就业论坛提供的资料来看,35%以上的“海归”存在就业问题。从表面上看,高校毕业生面临的是结构性就业难题。但从大学生工资一再下降的事实上来看,更多是受第三产业不发达、中小企业受到的管制太多、创业受到抑制、教育体制不合理等方面的制约。

  4、“民工荒”问题继续凸现。“民工荒”问题最早出现在2004年,这两年持续存在。这说明农村劳动力转移已成为城镇劳动力供给的主要来源。同时,农民工的工资开始缓慢上升。根据劳动部2006年1月对农村外出务工人员的调查,2005年农村外出人员的平均月收入上升到1,044元,2003年和2004年则分别只有612元和655元。另据调查显示,85.6%和13.8%的被调查者认为企业目前的人工成本处于上升和持平状况。“民工荒”更凸现的是,有一技之长的生产性人员供不应求。有调查显示,技术、管理人才和熟练工人短缺情况比较严重。

  5、城镇再就业压力有待缓解。有关资料显示,到2005年底城镇登记的失业人数为839万人。如果今年安排500万名下岗失业人员实现了再就业,考虑新增加的失业人员,今年年底城镇登记失业人数将超过900万。这些失业人员主要集中在中西部、资源枯竭城市等困难地区、困难行业,并且多数是前几年积累下来的困难群众,普遍年龄比较大、技能单一,再就业比较困难。同时,在已实现再就业人员中,有相当一部分就业稳定性较差,容易出现新的失业。
  
  二、未来的发展趋势
  
  中国就业再就业工作面临问题很多,归纳起来主要是两个方面,一是扩充就业总量,这主要是由中国人口多,劳动供求矛盾大所决定的;二是转换就业结构,这主要是由我们正处于二元城乡结构向一元结构转变的发展阶段所决定的,经济体制改革、国有企业改制和改革、区域发展的不平衡加剧了就业结构转变的难度。上面两个问题相互交织在一起,增加了解决就业问题的难度。在“十一五”期间乃至全面建设小康社会时期,就业依然是中国面临一个首要问题。

  一是劳动力总量供求矛盾持续存在。尽管从2007年开始新增劳动力将逐步减少,“十一五”末减少到800万人,但是由于基数大,今后几年,城镇需要就业的人数每年仍将保持在2,400万人以上。而在现有经济结构条件下,按经济增长保持8%的速度计算,新增岗位和补充自然减员只有1,100万人,供大于求缺口在1,300万人左右,矛盾十分尖锐。可见,如果继续这样累积下去,2010年,城镇将会有1亿多规模的劳动力失业。可见,扩大就业已经是非常非常紧迫的经济和社会任务了。

  二是就业结构转型任务艰巨。目前农村仍然有1亿多剩余劳动力需要转移到城市,因此农村劳动力转移到城镇非农产业就业是中国就业结构转变的最主要任务。大学生就业、城镇失业人员再就业问题也很难在短期内解决。特别是就业的企业结构的调整还面临很多障碍,促进中小企业、微型企业的发展还需要下大力气转变观念,破除体制的束缚。
  
  三、中国就业实践与就业一般规律的偏差
  
  解决中国就业问题,首先要找到就业难的原因。对这个问题是仁者见仁,智者见智。我们认为,受发展体制和政府规制的影响,我国中小企业、微型企业不够发达、自主创业不够充分,从而既影响了就业结构的转型,又影响了就业容量扩充,是形成我国就业难的根本原因。本部分主要从理论上阐述这个问题,下部分将深入分析其原因,最后一部分提出一些政策建议。
  
  (一)就业转型和容量扩充的一般规律

  早期的理论主要是研究就业总量的平衡问题,在很大程度上,忽略了就业结构问题,特别是以下两个方面:首先,从城市的产业结构上讲,工业化开始时,城市中第二产业提供的劳动力就业岗位较多,第三产业较少,随着时间的推移,第三产业提供就业的比例上升,超过第二产业;其次,从吸纳就业的方式来看,从第二产业的大工厂为主渠道,逐步变化为灵活就业、微型企业就业和中小企业就业为主。

  目前、一个统计上的规律是,不论是发达国家,还是发展中国家,一是其全部企业的99.5%以上是中小企业;二是微型和中小企业平均就业人数为9.15人。然而,实行市场经济体制的发达国家和地区,其每千人口微型和中小企业的数量平均在40.55个左右;全部劳动力在灵活职业、微型和中小企业中就业的比例在65.8O%范围。而生产力水平低的发展中国家,特别是行政管制程度较高的国家,每千人微型和中小企业的数量远远低于发达国家和地区的水平,并且在灵活职业、微型企业和中小企业中就业劳动力的比率也要远低于发达国家和地区的比例。一个国家或者地区,如果要正常地实现其就业结构的转型和容量的扩张,全部人口每千人平均拥有的企业数量,绝大部分是中小企业,随着经济的发展过程,需要不断上升,这是一个规律性的趋势。
  
  (二)中国就业实践与就业一般规律的偏差

  中国就业实践明显与上述规律不一致,突出表现为中国每千人拥有的企业水平倒退和太低。根据2004年全国经济普查的情况来看,全国2004年企业数量为325万个,就业劳动力为16,668万人,每个企业就业规模51人,其中私营企业198.2万个,就业人数3,700万左右,平均规模为19个人;按照13亿计算,每千人口拥有企业仅为2.5个,虽然规模稍微大一些,但是每千人口拥有企业数,低于中国大陆1952年水平12,也低于1960年日本每千人4.5个和中国台湾1952年4个的水平。2004年个体工商户3,921.6万户,就业人员9,422.4万人,每户规模2.4人,我们将其大部分比照为国际上的自由职业者,或者有一定技能和少量资产的特殊的灵活就业者,并且考虑其中够中小企业规模的假如为个体经营就业者的10%,按照国际上中小企业平均12人规模,可折算78.5万个中小企业。即便加上,中国2004年每千人口拥有企业数量也仅为3.1个,也低于日本、韩国和中国台湾地区同发展阶段的水平。与目前发达国家和地区平均每千人口拥有40-50个企业的水平,差距在15倍左右。

  首先,国有、集体企业大幅度减少。改革开放之后,国有企业、集体企业都出现了大发展,企业数量和就业规模各自在90年代初和中期达到了历史最多的水平。但是之后,国有、集体企业数量和人数规模都在不断减少。1996年有216万个国有企业,就业人数为8,298万人,平均规模38人,2004年减少到了17.9万家,只有2,000万职工,平均规模上升到112人。1994年有546万个集体企业,就业人数为3,285万人,平均规模6人,2004年减少到34.3万个,只剩下897万职工就业,平均规模上升为26人。国有和集体企业,从20世纪90年代初中期最多时就业人口多达12,000万人,2004年时减少到了2,900万人左右,20年左右的时间中总共减少了9,100万个工作岗位。国有和集体企业就业容量大规模收缩,除了其他原因外,一个很重要的原因是,技术进步和职工工资的不断上升,企业的资本有机构成提高,一些企业破产倒闭,一些企业绝对减人;另外,从制度经济学分析,其大量减少的原因在于,国有和集体的企业形式,其体制、组织和管理成本较高,无法在如此小的微型和中小企业中分摊。

  其次,从中国企业法人和个体工商户增长情况看,按照统计局普查数据,1998年企业法人为262.8万家,2004年为325万家,1999-2004年期间,关闭与新增相抵后,只增加了62.2万家,一个拥有13亿人口的发展中大国每年仅增加1O万家法人企业。每个企业按大中小和微型统算,如果平均吸收20人就业,年平均由企业增加的就业关闭与新增相抵后,年新增企业解决的就业每年只有200万人。企业吸收就业的功能,在中国很弱。而根据国家工商局的登记统计,1999年个体工商户为3,160万户,2004年时,下降为2,350万户,在此期间在工商局登记的个体工商户减少了770万户,平均年减少128万户。

  从上面的分析可知,国有、集体企业数量和就业人口的减少有其经济规律。中国企业水平的倒退更主要的原因是中小企业、微型企业发展的不够快、不够多,使之企业总量不够多。

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