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解决中国就业问题关键在于制度和政策的调整(2)
四、就业难的体制与政策原因
  
  中国就业实际与就业一般规律出现如此之大的偏差的原因是什么呢?也就是为何我国中小企业、微型企业发展缓慢?这与我们解决就业的观念、以及发展经济的一些体制和政策有关。
  
  (一)解决就业的观念、思路存在误区

  主要有以下四个方面:

  误区之一,发展特大和大型企业来解决就业。这与我们传统的发展战略有关。也与我国现有的财税体制有关。发展大企业,产值、地方财政收入上升的快。但实践证明,随着技术进步和资本有机构成的上升,大企业要挤出劳动力,解决就业主要依靠中小企业。在实际中,各地都从政策、融资、领导关注等方面重视特大和大型企业的发展,忽视并歧视微型和中小企业的发展。

  误区之二,政府自己解决就业。力图用政府本身和政府所办的事业来解决就业,比如,增加和扩大党政机关单位,发展教育、卫生等等行政性的事业。特别是当社会就业不足时,政府花钱开发公益和事业性岗位来解决就业。党政机关的经费经常挤占教育、卫生、文化、传媒等事业的经费,使后者经费不足,而且由于机关办后勤,教育、卫生、文化、传媒等事业的行政管制色彩较为明显,其效率较低,没有商业交换及成本价格机制的约束和激励,本来可以大量容纳就业的并且会良性发展的第三产业,没有发展的商业动力,被萎缩在行政体制和单位内部。

  误区之三,农村和基层能大量增加就业。在农村就业机会萎缩和劳动力被挤出是一个经济发展过程中不可抗拒的规律。首先,从农村的第一产业看,只能向外减少劳动力,不可能增加劳动力的就业;其次,分散发展工业的不经济,使农村大力发展工业受到限制;另外,由于受市场规模和消费能力的限制,第三产业不可能在农村得到充分的发展。理论和实践都很好地证明这一点。

  误区之四:是经济不发达和边远地区可以增加就业。实际上人口和劳动力的地理容量和经济容量是有区别的。决定劳动力失业率高低的是一个地区的经济容量,而不是地理容量。就业的经济容量主要取决于:国内市场和国际市场对这一地区产品和服务的需求强度;本地的企业结构、生产规模和经济竞争力;分工和协作的发展程度;城市化水平决定的经济聚集程度;市场是不是活跃;耕地的开发则取决于水资源多少、山地还是平地、气候条件是不是适宜。如果没有市场需求,没有大量的企业,没有城市化形成的第三产业,气候和水资源等不具备开发的条件,地理面积再大,也不可能实现大规模的就业。因此,想通过人口和劳动力从发达地区向不发达地区逆向流动的方式来解决失业问题,总体上也是不可能的。
  
  (二)偏重大企业、重化工业的发展战略不利于增加就业

  发展实践表明,不同的发展体制会带来不同的就业结构和就业容量。我们通过把拉美一些国家与东亚的日本、韩国、新加坡、台湾、香港等国家和地区的发展实践进行比较,就会发现,前者主要实行了计划经济、行政管制、国有制和进口替代工业化发展战略,其结果是,就业结构转变缓慢、就业容量不能扩张,如果限制人口流动就在农村形成大量的隐性失业,如果放松人口流动则在城市中形成大量的显性失业。后者主要实行了市场体制加出口导向工业化战略,其结果是,就业结构成功转型,就业容量不断扩张。前者之所以就业出现问题,是微型和中小企业及第三产业不能得以理想地发展。后者能够很好的就业问题,关键是市场化、城市化和出口导向工业化互为条件、相互依赖、相互促进,发挥了劳动力的比较优势,实现了良性互动,促进中小企业、微型企业和第三产业的发展。

  从我国的实践来看,改革开放之前,由于受限当时的国际环境,主要学习了原苏联的发展模式,走了一条重工业优先发展的赶超发展战略,采取了计划经济,同时采取了城乡分割的户籍制度,把失业人口隐蔽在广大农村,城镇出现了低效率的高就业率。改革开放之后,我们放弃了这条战略,采取了设立经济特区、发展轻工业和乡镇企业等方式,促进了中国经济26年来的持续高增长,同时带动了就业扩张,大量农村人口在城市与农村之间进行流动,失业人口、不充分就业人口主要隐蔽在农村。上个世纪90年代以来,随着国有企业加快改革步伐,下岗分流人员不断增多,城镇失业问题越来越突出。加上后来大学生出现就业难问题,就业问题日益引起社会广泛的关注。失业问题不在于国有、集体企业改革转制,而在于中小企业、微型企业没有很好地发展。前面分析了,受传统战略思维的影响和现有政绩考核体制的激励,各地偏重发展大企业、发展重化工业。这必然会抑制中小企业、微型企业的发展,从而影响就业结构的顺利转变,解决就业问题。

  全社会的资金大部分向特大和大型企业流动和集中,往微型和中小企业流动的资金流量很小,甚至枯竭。由于民间投资、创业受到抑制,居民收入的储蓄大部分进入银行,或者资本市场,而偏好于特大和大型企业的垄断性的银行体制,以及偏好于企业规模的资本市场,又保证了居民收入储蓄的绝大部分进入银行和购买股票,资金通过银行信贷通道和资本市场通道源源不断地进入特大和大型企业。而个人投资和创业活动的不足,使居民使用收入的一部分,直接流入微型和中小企业的资金渠道不畅,加上垄断性银行和资本市场体制对微型和中小企业不愿意供给信贷,导致全社会流向微型和中小企业的资金实际上接近于枯竭。在广东、浙江、福建等地,居民收入储蓄的一部分通过非正式的民间借贷渠道流向了微型和中小企业,促进了这些地方的投资、创业和就业。这样,微型和中小企业的发展受到严格的限制。但是从劳动力流程看,特大和大型企业总体上挤出劳动力,微型和中小企业吸收劳动力的能力较弱,于是农村的剩余劳动力被积累起来,并且城镇失业规模越来越大。
  
  (三)制约就业扩大的关键症结是政府各部门的收费

  在中国,创业和就业面临的是一种非常不良的政策和体制环境,导致中国就业形势日益严峻的根本原因在于政府各部门的乱收费、乱罚款、乱审批、乱许可。现代经济学已经证明这样一个不以人的意志为转移的规律,即就业创业投资一税费负担之间存在着很高的相关关系:一国的税费越重,特别是对能增加就业领域的税费征收越重,失业率就越高;反之,失业率就越低。目前,在中国,除了税收以外,政府收费的部门有:工商管理、质检、卫生防疫、教育、城管、消防、环保、公安、交警、交通、公路、林业、水利、土地、规划、建设、人防、劳动、民政、人事、计生、物价等等,不收费的政府部门几乎没有几个。2004年进入统计的预算外资金收了5,000亿,没有进入统计的预算外资金,也收了3,000亿。这些所谓“合法”收费罚款、乱收费、乱罚款,有相当部分来自于能大量增加就业的个体工商户、微型企业、中小企业身上。中国因政府各部门收费损失的就业机会,估计至少在2,000万左右。

  高税负和乱收费,首先抑制的是微小投资者的创业活动,即严重影响开办个体工商户和投资中小企业。在中国,大型企业和特大企业的税负相对要比个体工商户和中小企业低,首先是其规模很大,收费是固定的,相对负担轻;另外,大型企业和特大型企业,要么是国有企业,要么是有背景的私营企业,要么是外资企业,对于政府各部门去收各种费有着一定的抗拒能力,许多企业还受到政府不允许乱收费的保护。如果对一个中小企业一年收费、罚款几千元,对一个特大型企业收费罚款10万元,前者会关门倒闭,后者一般还能照常营业。

  而个体工商户、微型企业和中小企业,本来就是小本生意,收费相对于他们的投资和利润,比例相当大,他们对各种税收、收费和罚款比较敏感。就目前来看,个体工商户、微型企业和中小企业,在创办时,要交纳各种工商登记注册费用,要打通各方面的关系;在经营中,要交纳工商管理费,年检费(说是降低了,实际上由于验资费、订报刊费、培训费等不少),个体协会费,私营企业协会费,种种罚款,加上城管、交通、交管、消防、质检等各部门的收费和罚款,一个小吃店,一个小理发店,一个卖菜和卖水果的小摊小店,有的地方政府各种收费和罚款,一年要交数千元到一两万,还要被工商、城管等机构查抄不知多少次。许多个体工商户、微型企业、私营企业艰难挣扎,濒临倒闭。实际上,相当多的能大量增加就业的创业和小生意,应该说是让政府各部门的收费收没了!
  
  五、简单的政策建议
  
  (一)总的战略思路

  解决中国就业问题可能正确的战略思路是,通过进一步完善市场经济体制,彻底改革计划经济遗留的体制,发挥市场经济分工协作细化深化形成更多就业机会的作用,发展非公有制经济毫不动摇,鼓励投资和创业,大力发展微型和中小企业,使人民的创造和创业能力得到充分发挥;积极健康地推进城市化进程,在城市中主要依靠微型和中小企业吸收转移进来的农村剩余劳动力,调整整个国家人口的城乡结构和产业的就业结构;坚持出口导向的工业化道路,利用外需使丰富的劳动力资源得以较为充分的利用,逐步降低第一产业劳动力的就业比例;通过微型企业和中小企业的发展,一方面很多人创业,人人得到就业,社会财富在初次分配时就做到了公平,把农村人口的数量减少,也把失业和低收入及绝对贫困人口减少到最低程度;另一方面,财政税源增多,国力增强,虽然转移支付的农村和失业及其贫困人口相对减少,但是国家通过再分配实现公平的能力却大大增强,通过国家强有力的转移支付,实现高水平的公共服务、转移支付和社会公平。
  
  (二)积极鼓励发展中小企业,调整优化就业的企业规模结构

  要形成分工明确、相互促进、协调发展的大中小和微型型企业规模结构。大型工业企业,不论是国有还是非国有,其主要功能是:形成一国工业体系、体现综合技术水平、反映国家竞争力、保证产业安全等,而不能用来就业,这是一些计划经济为主和国有经济占高比重国家用最昂贵的代价换来的一个教训和真理。中小型企业的功能则主要是:大量地安排劳动力就业,谋求社会的稳定,由于就业人多而向社会提供较丰厚的社会保障资金来源,形成经济的竞争活力,相当部分科技创新来自于中小企业。从所有制方面看,中小型企业国有,其体制风险太大,企业内外部关系和组织结构成本不小,国家监督管理成本太高,国家也没有资金注入如此多的中小企业之中。因此,绝大部分中小企业只能由非国有和非公有制经济兴办及管理和经营。

  发展中小企业、微型企业,关键在于政府有关体制的改革和行为的规范。要继续完善和落实2005年出台的国务院鼓励非公有制经济发展的36条,以及以前出台的《中小企业促进法》,制定更加具体、更具有操作性的实施细则,同时要从市场准入、运行管理、规制、收费和罚款、执法方式、银行、土地等方面制定相关的配套措施和进行具体的体制改革。主要是:放宽对微型和中小企业创业和经营的政府限制;减轻税费,废除抑制微型和中小企业发展的收费罚款体制;清理审批,推进一站式办公、电子政务和集中执法;形成促进微型和中小企业发展的金融体制;推进土地制度的改革。
  
  (三)积极发展扩大就业的第三产业

  随着经济的不断发展,农业要就挤出劳动力,工业吸收的劳动力也会达到一个峰值。那么,剩余的劳动力人口转向何处呢?必然,也必须转入第三产业。第三产业是一国工业化中吸纳第一产业和第二产业过剩劳动力人口的部门,第三产业发展程度不仅标志一国经济发达的水平,而且还是平衡农业现代化和工业化带来的劳动力过剩的一个最重要的经济空间。同时,第三产业的发展也成为经济增长和发展的重要推动因素。

  马克思主义经典作家100多年前在分析资本主义社会经济发展时指出,社会总资本有机构成的上升将产生越来越多的相对过剩劳动力人口,由此会形成一支日趋增多的失业人口大军。并认为,这是资本主义积累的绝对的的规律,也是资本主义生产方式特有的人口规律。但从上百年资本主义国家经济社会发展的情况看,与经典作家们当时的预料有所差异。这就是:第三产业的发展创造了大量的就业机会,吸收了农业和工业资本有机构成提高形成的相对过剩劳动力人口,调整了劳动力人口在产业之间的分配比例。

  在资本有机构成的变动中,农业部门和工业部门的资本有机构成趋于上升,但第三产业的资本有机构成较低,第三产业的相应扩张吸收由第一产业和第二产业资本有机构成提高富余出来的劳动力要素,使物质资本要素和劳动力要素在社会总资本运用中保持平衡。
  
  (四)充分利用劳动力的出口导向工业化战略

  进入六十年代之后,由于进口替代工业化战略的历史性失败和发展的停滞,迫使许多发展中国家放弃了进口替代工业化政策,转而采取“工业制成品出口导向型”发展战略,即出口替代战略。这种战略通过促进消费工业制成品的生产和出口,和通过对自然资源的深加工发展原材料制成品的生产和出口,来替代传统的初级农矿产品的生产和出口,由此来推动工业化和经济发展。出口导向战略的较早推行者韩国、中国台湾、中国香港、新加坡等国家和地区,取得了举世瞩目的成就,被世人称为“新兴工业化地区”。

  从上述国家和地区的情况,包括我国改革开放以来的发展看,出口导向发展战略,确实极大地促进了工业化和收入增长,促进了经济发展。这主要由于和进口替代工业化战略相比较,出口导向型发展战略能够在促进生产、收入、就业等方面发挥一系列效应。其特别重要的就是转移劳动力、扩大就业和公平收入的效应。由于实施出口导向的工业化战略,使我国劳动力丰富和相对便宜的优势得到发挥,劳动力资源尽可能多地被制造业所吸收,因而,制成品出口产业的发展能够带来比进口替代高得多的就业机会,使农业剩余的劳动力大大减少,城镇有较多的就业机会,中等收入的人口增加,由于失业而绝对贫困的人口减少,使充分就业和公平分配收入的社会目标更易于实现。
  
  (五)协调一些重大的战略关系

  从战略平衡的思路看,要处理好这样一些重大的关系:1、既要重视特大和大型企业的发展,鼓励企业做大做强,形成一批技术水平高,在工业体系中起骨干作用,在国际上有竞争力的大企业;根据中国人口众多、劳动力剩余、就业压力很大的国情,更要重视微型和中小企业的发展,鼓励投资和创业,形成做多做小的格局,使人民乐业安居,使市场充满活力。2、既要支持农村和农业的发展,在不超越生产力水平和国力的前提下,加大对农村公共设施、公共服务和农业产业的投入;更要按照人口城市化和产业就业结构变动的客观规律,健康地推进城市化,在城市中大力发展微型和中小企业,发展出口导向型的制造业,转移农村剩余的劳动力。3、既要强调自主技术创业,加快产业的技术进步,提高国民经济整体的竞争力;又要考虑到众多劳动力的素质,考虑技术可能对劳动的替代,发展适度和中间技术产业,使技术进步不影响劳动力的就业。4、既要看到中国人口众多,国内消费市场潜力较大,从而努力扩大内需,降低国民经济对外的依存程度;也要考虑中国虽然人口众多,但收入水平较低,并且劳动力资源剩余这一国情,积极开拓国际市场,通过外需使剩余劳动力资源得到充分利用,拉动国民经济增长。在这样一些重大的战略关系上,任何片面的取向,都会造成国内劳动力资源的大量闲置,形成严重的失业局面,并且会使收入分配差距急剧拉大。

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