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从四个层面推进经济体制改革
内容提要:该文认为,推进当前经济体制改革的重点在四个层面:国有企业层面,重点应是国有大企业、垄断行业和国有事业单位改革;市场层面,重点是解决要素市场“双轨制”问题;政府层面,重点是转变政府职能;社会保障层面,重点是社会养老保险中的“空帐”、社会医疗保险制度的方向、农村社会养老和医疗保险,以及机关事业单位社会保障制度改革等问题。

  关键词:经济体制改革,体制创新,改革重点


  1978年开始的经济体制改革进程迄今已走过了27个年头,传统的计划经济体制已被打破,社会主义市场经济体制初步建立,并逐步走向完善。但是我们对改革的进程不能估计过高。从现实看,有些改革进展不快,处于滞后状态;有些改革仍止于表层,整体上没有实现质的突破;有些改革思路清晰,但推进中出现严重扭曲;有些改革带有浓厚的部门色彩,推出时就带有明显的缺陷;在个别行业、领域,甚至出现了某些不符合改革方向的做法。从总体上说,改革在领域间、行业间、地区间表现得很不平衡。今后几年,改革的任务还十分艰巨,必须切实加快改革的进程,重点从四个层面推进经济体制创新。


  一、国有企业层面


  从产权变革角度看,中小型企业,市、县(区)属企业60%-80%已完成改革,混合所有制经济格局已经形成。在这一过程中,出现了很多问题,诸如,国有资产大量流失、职工利益没有得到切实保护、存在各种腐败行为等。对这些问题应在法律法规的框架内予以纠正、惩处。但国有企业产权改革的方向不应动摇,更不应刮“清算风”,走回头路。回顾国企改革 20多年的历程,可以清楚地看到,产权改革是逼出采的,对大多数企业来说是不得已而为之的。早在上世纪90年代初,社会各界就形成共识:要想把每一个国有企业都搞好搞活是不可能的,也是不必要的;要从整体上搞好搞活国有企业,搞好搞活国有资本;国有企业仅仅靠产权改革是不行的,不搞产权改革也是不行的。现在不能因为国企改革出了一些问题就从整体上、方向上否定国企产权改革。从实践看,国企改革现在也不可能逆转了。


  当前,国企改革的重点应是国有大企业和垄断行业。中央和省属国有大企业改革还没有明显进展,其改革涉及到中央和地方党政机构、国有银行、管理层、职工等多重关系,产权结构非常复杂,“一退了之”显然不行。江苏提出重点放在企业重组、做大做强上也不那么容易,一些在中小企业行之有效的改革办法到了大企业就无法实施,近几年对国企产权改革的非难影响最大的可能就是这部分大型企业。笔者认为,产权改革是绕不过去的一个“坎”,这些大企业只要其性质是企业,不是政府机构,就必须采用各种途径通过产权改革走向市场,成为市场主体,建立法人治理结构,主动改和被动改,其差别在于改革成本不一样。


  垄断行业与大企业一样,属于改革滞后的领域。目前,国有资本大约有一半左右分布在竞争性领域,另一半左右分布在垄断性行业,大体上是“平分天下”。垄断行业改革比国有大企业改革更为复杂,除了存在国有大企业的一些“通病”之外,还有着一些自己特有的问题,例如不少垄断行业有着一定程度的公益性。实践中这些行业存在的体制性障碍逐渐暴露,特别是垄断行业的垄断利益合法化。由于利益关系的调整,打破垄断的改革阻力重重,《反垄断法》迟迟不能出台就是一个明证。对垄断行业冲击最大的力量将来自外资和民资。入世以后,电力、电信、铁路、民航及公用事业等行业又必须逐步对外开放,参与国际市场竞争。2005年2月国务院出台的“非公经济36条”,允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域,参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营,投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业,特别是允许非公有资本进入国防科技工业建设领域,按有关规定参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制,这是一个重大突破。


  在国企改革的过程中,必须强化国有资产管理。长期以来,我国是通过深化国有企业改革推动国有资产管理体制改革,中共十六大以后进入了通过深化国有资产管理体制改革推动国企改革的新阶段。从总体上看,国有资产管理的体制性障碍还没有从根本上得到解决,国有资产管理存在资产质量不够高、运营效率低、产权转让不尽规范、资产流失、损失等问题。这就需要突破体制性障碍,从完善社会主义市场经济体制的要求出发,对国有资产管理的整体架构、运作模式等进行创新。中共十六大以来建立的新型国有资产管理体制中,最大的突破是设立了国有资产监督与管理委员会作为出资人机构。但是,出资人机构是政府部门、事业单位,还是“运营”机构?其职责是什么?履行出资人职责的工具是什么?除“监管”功能外它是否拥有“运营”的功能?如何集中统一行使所有权,做到不“缺位”又不“越位”?如何提高国有资产状况的披露水平,接受各方面监督?出资人机构在创建和维护良好公司治理方面如何充当积极角色,推进有效公司治理的进展?这些重要问题,需要有配套的系统设计,边探索边实施,逐步解决。


  笔者认为,在竞争性行业的中小型企业、地方企业的改革基本到位之后,国有大企业、国有垄断行业、国有事业单位的改革将要成为国资改革、国企改革的主战场。入世后对外开放的深化,外资、民资的大量涌入,将会大大地加快这一进程。


  二、市场层面


  经过20多年的经济改革,产品市场已经基本上取代了过去按计划生产和分配产品的体制。改革前绝大多数产品的价格都受到政府控制,到2000年全国平均按价值量计算只有约10%的产品价格受到政府控制或干预。产品市场的发育还表现在地方政府对本地市场的保护正在减少。


  改革开放以采,相对于产品市场而言,包括资本市场、劳动力市场在内的要素市场培育稍显滞后,但也有一定进展。在资本市场方面,中长期信贷市场进展较快,已经采用准备金率和利率进行调节,包括股票、债券等在内的证券市场发展也较迅速。此外,劳动力市场、土地市场、技术市场、信息市场等也从无到有,逐步发展,其市场化程度有了明显提高。


  但是,要素市场“双轨制”问题仍很突出。特别是要素市场化程度过低,充分暴露了中国经济市场化进程中的薄弱环节。在要素市场中,资本市场化程度明显偏低。从存量资本角度来分析,以上市公司为例,流通市值比重只占股票市场总值1/3,大部分处于非流通状态,而要实现全流通,则遇到很大的阻力。现在正在进行股权分置改革,初步触到了股票市场的核心问题。从增量资本角度来分析,虽然国有投资在全社会固定资产投资中的比重相对于改革初期(1980年)的81.9%有所下降,但到2000年仍高达56.2%,而初步按市场化运作的非国有投资只占43.8%。尤其是反映资本要素价格的利率市场化尚未真正启动,尽管在货币市场中的同业拆借市场、票据市场和公开市场业务方面开始按市场化运作,但在金融机构与企业和居民间的信贷活动中,利率仍然是管制利率。


  在土地要素的双轨制中,一方面,城镇土地的所有权属于国家,不可以流动、转让,但除了部分政府划拨土地之外,城镇土地的使用权可以通过一定的方式转让和租赁,形成城镇土地使用权市场;另一方面,农村农用土地所有权则属于农村集体组织,国家规定农村集体范围内的农民都享有对农村土地的承包权,同时国家也鼓励土地承包权的转让,从而形成农村土地承包权转让市场。按照国家土地法的规定,农村土地与城镇建设用地之间是不可以自由转化的,城镇的土地使用权市场与农村的土地承包权转让市场是分割的。两类土地之间的转化需要经过政府土地管理部门的审批。这种双轨制,导致两类土地转换之间存在巨大的租金空间,使一些地方滥占土地现象屡禁不止,同时又造就了一批“失地失权又失业”的农民。不久前,广东省政府出台100号令——《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,允许将集体财产、土地和农民承包权折价入股,逐步实现国有土地和集体建设用地在开放的前提下,实现“同地、同权、同价”,建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场,维护农民的合法权益。根据该法令,集体建设用地流转方式与国有土地一样,可以出让、出租、转让、转租和抵押。这一地方法规的出台对于消除土地要素双轨制具有革命性的意义,其效应值得研究。


  在劳动力要素方面,由于受户籍制度的影响,远未形成城乡劳动力一体化的市场,城乡劳动力处于“双轨”状态。真正意义上的农村劳动力转移应当包含以下几方面内容:(1)地域上从农村到城市的转移;(2)职业上由农业向非农产业转移,即脱离第一产业,进入第二、三产业;(3)身份上从农民向市民转变,在城镇中能够以平等的市民身份参与劳动力市场的竞争;(4)生活方式城市化,能完全融入城市文明之中。当然,这种完全意义上的转移是一个渐进的过程,需要农村、城镇各级政府、社会中介机构以及农村劳动力等各方共同努力,打破现有的阻碍农村劳动力转移的种种壁垒,探索多样化的转移渠道,形成以市场为导向,注重市场与政府相结合的转移机制。


  “双轨制”是经济转轨时期出现的奇特现象。产品市场领域的“双轨制”曾一度成为改革的重点,经过努力,产品“双轨制”已经基本解决。现在存在的突出问题是另一种双轨制即“要素市场双轨制”。资金市场双轨制、土地(使用权)市场双轨制、劳动力市场双轨制、技术市场双轨制、经营管理者市场双轨制等普遍存在,而且双轨之间的价格落差很大。有些要素市场还存在“双重双轨制”问题,如土地(使用权)市场除城乡分割之外,在城市土地使用权转让中还存在着划拨、招投标两种转让方式;劳动力市场除城乡分割之外,在城市劳动力市场中也存在着从计划经济走出来的劳动力和完全由市场配置的劳动力等两种配置方式等。要素市场的双轨制以至于复杂的“双重双轨制”,严重影响了要素资源的合理流动,并由此引发生产要素领域的“寻租”问题,扭曲了要素市场的功能。完善的市场体系是市场发展到一定阶段的产物,是使市场主体之间交易活动顺利进行和市场客体自由流动不可缺少的条件。中共十六届三中全会《决定》指出:建设统一开放竞争有序的现代市场体系,是今后完善社会主义市场经济体制的主要任务。按照《决定》的要求,必须在坚持社会主义市场经济的改革方向的同时,特别注重市场体系的制度建设和体制创新,从根本上消除要素市场的“双轨制”。

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