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城市低收入社区参与型改造的理念与实践——发展中国家的经验和启示
一 研究目的

  社区改造作为近代城市更新的一个主要手段之一,最早可以追溯到19世纪初英国伦敦的全面拆除式的贫民区改造。此后的社区改造,在改造目标、手法、项目形式上逐渐发生了诸多的变化,其中心任务也从初期的社会扶贫,逐渐转向后来的低收入阶层福利性住宅政策,以至近年发展成为一项具有住宅建设、社区开发、社会服务等多种目的及内容的城市社区发展综合性政策之一。同时,这一活动在不同国家,也因产业结构、社会制度及城市发展的不同阶段性而呈现出不同的特点,这些经验对于我国的城市更新及社区改造具有一定的借鉴意义。


  二 参与理论及政策理念的形成和发展


  1950年代至1960年代,世界上大多数发展中国家的城市改造项目大多采取了从规划决策到实施、建设管理全过程由政府直接主导的模式。但是实践证明,这些项目在提高城市基础设施水平、改善低收入居民居住条件等方面的效果十分有限。不仅项目大多数投资巨大,项目成本过高、项目内容与实际需求脱节,而更加本质的问题是来自外部的“物质性成果的提供”并不能起到改善社区生活环境、消除贫困的根本目的。而另一方面,草根式发展与参与型开发对于消除贫困、促进发展的意义逐渐得到了广泛的认同和支持。各个学术领域的学者从不同的角度对于居住者与社区改造、社区发展之间的关系等提出了各种不同的观点,对参与型社区改造的进一步开展提供了充分的理论支撑。


  1.社区组织理论和社区参与理论


  1970年代,巴西的教育学家和社会活动家保罗·弗莱雷(Paulo Friere)根据自己的教育实践,在《被压迫者的教育学》一书中提出,“贫困阶层必须首先对自身所处状况进行客观和批判性的分析,并意识到显示改革的可能性,而不仅仅停留在对现实的不满和愤怒……在自我解放的基础上才可能通过自力更生的努力和实践寻找改变自身命运的道路”。通过问题探究型教育获得认识社会和改革社会能力的过程就是“自我觉悟”和意识化(consci—entization)的过程。他同时指出,个体的自律性行为和意识化的过程对于社区改造、扶贫等推动社会发展的活动均具有十分重要的意义。可以说,保罗·弗莱雷的教育理论使得对于贫困阶层参与社会活动、为推动社会变革而促进其意识的自我觉悟和加强社区组织化必要性的认识得到了大大的提高。


  索尔·阿林斯基(Saul Alinsky)作为激进派的社会改良活动家和社会学家的代表,根据他在1940年代芝加哥黑人社区改造和黑人解放运动的实践提出了社区组织化的方法论。阿林斯基的社会组织的方法主要包括了十个步骤,即融入社区、信息收集和调查、制定社区组织化方案、发动居民和宣传、发起居民集会、预备演习、实施、评估、通过反思分享体验、建立社区组织并继续活动。这一方法的特点主要在于从外部向社区输送活动组织者,通过发动社区组织化、与政府开展对抗性活动,达到加强社区力量的目标。阿林斯基的社会活动实践及其理论可以说是1970年代政府对立型社区改造运动的代表。阿林斯基的社区组织方法论最早在1960年代美国全国各地的社会运动中得到广泛的推广,其后,1980年代与1990年代在菲律宾、印度、泰国、韩国等其他发展中国家的社区改造活动中也得到了广泛的运用,但在后期阿林斯基方法论的应用更多强调的是社区领袖的培养和社区自组织能力的提高,社区改造活动的特点也从与政府对立出现向通过与政府及其他社会组织合作为社区争取现实利益的方向转变。


  2.自律型住宅建设体系理论


  在社会学和教育学理论的影响下,住宅建设的理论和实践活动也出现了新的发展。1970年代,美国学者约翰·特纳(J.P.C.Turner)在他的著作Freedom CoBuild以及Housing by People中提出,“由居住者自己进行住宅建设,更容易准确掌握居住者的实际需求,与由公共部门或企业建造的住宅相比,往往价格更为低廉,更容易形成良好的居住环境”。他提出“在自立的住宅体系中,政府的作用仅仅是提供最基本的环境改善和基础设施,应让居住者成为住宅规划、建设和管理的主体,允许他们以自力更生的方式、逐步改善自己的居住条件和社区环境”。约翰·特纳的自律型住宅体系理论极大的推动了以居民为主体渐进式社区改造的普及,并在1970年代到1980年代发展中国家低收入社区改造项目中取得了一定的成功经验。虽然后来实践证明自律型住宅体系理论对政府在社区改造中作用的否定使得尤其在土地产权、材料供应、基础设施建设等方面难以彻底解决,但这一理论提出了对居住者与居住环境间关系的新的理解,使得社区改造活动不仅仅停留在住宅、道路等物质性环境改善方面,进而上升为培养人的能力、提高社区自律性的过程,对于其后的社区改造理论和实践的进一步发展起到了划时代的影响作用。



  3.联合国提倡的自助和人居理念


  从1970年代起,联合国开始在发展中国家城市低收入社区改造项目中提倡“自助”方针,鼓励贫困社区在政府的帮助下,充分发挥自己的力量、自力更生建设社区基础设施,改建破旧住宅,建立社区管理组织,从而形成了由社区成员自己规划、建设、管理的模式。与以前的政策理念相比较,自助理念的中心意义就在于通过社区改造的实践,加强人和社区的能力的培养。


  在1976年的“世界人居大会”上,联合国人居组织在“人居宣言”中更进一步提出“人类居住”和“赋能战略”理念。所谓人类居住的原则是作为人类生存最低限度的消费需要,人人享有最基本的居住权利;所谓赋能,即赋予人们以力量改变自身的处境。从以上的社会理论和政策理念发展过程中可以看出,随着实践和政策的不断发展,社区改造的目的从为居住者提供居住的空间和住宅,逐渐发展成为通过建立使得居民能够长期安定地生活下去的“定居环境”的过程、全面提高人的能力的综合性活动。


  三 实践的发展及其阶段性特点


  1.1960年代的成果提供型改造


  1950年代至1960年代时期,在发展中国家的低收入社区改造项目中采用了通常被称为“Site and Service”方式,在对市中心地区进行更新改造的同时,由政府为拆迁居民提供郊外的土地及所需基础设施,由居民自己进行住宅建设。但是,由于这种改建方式采取强制性手段,较少考虑低收入居民的生计要求,因此,最终未能有效解决低收入居民的定居及社区改造的根本问题,许多低收入贫民最终仍重新回到市中心,并形成新的贫民区。


  同一时期,在菲律宾马尼拉以及泰国曼谷的低收入社区改造中出现了向居民提供廉价的住宅材料,以帮助低收入居民解决居住问题的改造方式,较为成功的一种方式是低成本的框架住宅建设,如菲律宾马尼拉郊外的一个住宅项目,即“De la Costa Project”。这一住宅建设项目是由政府在郊外建设有数百单元的框架式住宅,以较低价格出售给低收入家庭。这个社区中每个住宅单元都是只有上下水管、供电、厨卫设施、屋顶、门窗的毛坯房,单元框架以外的内部隔墙等部分均由居民自己完成。每个基本单元面积为20平方米,可与相邻基本单元连接,从而扩建为40平方米至70平方米的住宅。社区内还设有一定的公共开放空间、运动场地,以及一个提供宗教服务和居民集会的社区中心。这样的项目方式一方面减轻了政府的财政负担,在一定程度上保证了住宅的质量,另一方面由于成本较低,低收入家庭较易接受,同时通过让居民参与建设自己的住宅,增强了社区的凝聚力,促进了低收入居民的定居意愿。


  1950年代至1960年代成果提供型社区改造的特点在于社区改造主要是通过由政府直接投资、进行建设,为社区提供土地、房屋等物质性成果;以达到社区改造和城市更新的目的。在这一时期的项目中,改造地区的居民和社区只是被动地接受政府的改造规划以及社区改造的成果,而实质性的参与较为有限。因此,这类项目更多地是从城市更新的目的出发制定的规划,而非从社区自身的建设、发展的角度出发。

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