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城市低收入社区参与型改造的理念与实践——发展中国家的经验和启示(2)
2.1970年代的规划参与型改造

  著名的印度尼西亚“贫民区改造项目”(Kam-pung Improvement Program,简称KIP项目),是发展中国家较早的参与型社区改造项目。这一项目开始于1969年,主要通过政府的大力支持以及社区组织的广泛参与,在尽可能不破坏原有社区结构的前提下改造社区内的基础设施条件,帮助居民获得土地使用权或建筑许可,逐步改建自住住宅,同时改善并提高社区的社会经济状况。虽然项目本身仍然是政府投资和主导,并由专门政府部门进行统筹管理、协调,但项目的规划和实施则是在社区组织、非政府非赢利组织等的合作下推动的。从1970年代起,在世界银行等国际组织的帮助下,印度尼西亚政府在全国800多个城市广泛推广KIP项目,共有约3亿低收入市民从这一项目中获得了帮助和受益。这一项目被评价为“世界范围内最有效的城市扶贫项目之一”。根据世界银行的统计,KIP项目中的人均投资成本在雅加达这样的大城市约为112美元,而在其他小城市仅为约23美元。一般的KIP项目的最小规模约为面积1000公顷、年居住人口40万人的社区,社区改造的内容包括了住房改建、社区道路、排水设施等物质环境改造的部分、以及包括就业培训、小额贷款、创业援助等社区社会经济开发的部分,这两部分内容的平均投资比例分别为项目总经费的88%和12%。


  同时期另一个著名的规划参与型项目是巴基斯坦卡拉奇的低收入社区的廉价卫生设施建设项目(Orangi Pilot Project),这一项目在世界上也得到了很高的评价。1980年,卡拉奇郊外的低收入社区的居民为争取政府投资,首先在社区自治组织的带领下,自力更生地开始在社区内的小路下铺设下水管,并进一步完成了各街区内支管的铺设工程。通过这一工程的成功,促使政府增加了对社区的建设计划,实施了社区内排水总管线的铺设工程。这一项目取得成功之后,社区的管理能力得到了政府及公众的承认,社区意识与自信得到了很大的提高。此后,社区自治组织进一步开展了住宅改建项目、家庭健康与卫生咨询\就业培训、小额贷款等活动,极大地促进了社区的全面发展。至今这一项目的受益者已经超过了100万人。



  从以上典型案例中可以看出,与成果提供型改造相比,在1970年代至1980年代的规划参与型改造中,居民和社区从项目的早期阶段就开始直接参与到项目的规划中,居民与社区在项目中的作用开始得到加强,并对项目实施的有效性以及后期管理起到了十分重要的作用。但从整体状况来看,这一时期社区改造项目中的社区参与还是有所局限,这主要表现在规划阶段的参与较多,全过程的全面参与较少;政府主导项目中的社区参与较多,而社区自发的改造项目较少等特点。


  3.1980年代后的社区扶持型改造


  菲律宾的社区抵押项目(Community Mortgage Program,CMP)是社区扶持型改造项目中比较具有代表性的一个事例。这一项目从1988年开始,在这一项目启动以前,低收入居民被一般的银行排斥在融资对象以外,依靠其自身的经济能力基本上不可能取得所居住土地的所有权。但是在社区抵押项目中,他们在政府部门的帮助下,与私人土地所有者之间开展协商,以较低价格获得土地所有权的转让,并由国家住宅抵押融资公司向低收入社区提供低息贷款,以帮助低收入居民支付所居住地块的土地费用。在这一项目中,社区组织在与土地所有者的交涉以及其后的还款过程中,得到政府以及各类非政府组织等中介机构的大力帮助与扶持;通过社区与这些部门的多边协作,促进了低收入社区改造。到1995年为止,这一项目的实施对象共为456个社区,共为5,000个家庭提供了帮助,发放贷款额共计13亿菲律宾比索。


  在这一项目实施过程中,社区组织起到了极为重要的作用。首先它不仅需要在社区居民中选择项目的受益者和参与者,负有代表社区居民与土地所有者谈判协商、确定土地价格的任务,同时在还款过程中,还负有监督、协调还款工作的义务。此外,一部分社区还相应开展了各种培训项目,以帮助居民提高他们的生活水平和还款能力。由于由社区直接管理居民的还贷,从而极大地降低了其中的管理成本,每个家庭获得土地所有权的平均费用仅为21000菲律宾比索。社区组织在项目中的全过程参与和领导作用的发挥,使得社区内部的组织管理能力得到了极大地提高,为政府与社区的平等合作建立了有效的基础和平台。


  4.近年的发展趋势


  政府职能的转换、社区自立性的提高、非营利性非政府机构等中介组织的迅速发展、居住区改造项目的综合化、政府与社区组织多边协作模式的推广,是近年来社区改造中实践发展的普遍趋势。但是,其中也存在着许多问题有待解决。首先是在新的社会环境下政府职责的划分。随着近年来对于政府在社区改造中作用的认识发生了明显的改变,尤其是在低收入社区改造中的土地产权、住宅用地供应、基础设施建设、社区参与的制度化等方面存在着依靠社区自身的力量难以解决的困难,因此1970年代盛行的否定政府作用的观点得到了纠正,如何制定有效的政策手段来完成政府的职责成为一个中心问题。其次,社区等基层组织自立性的提高及其组织管理能力的培养,也已经成为参与型改造中的关键因素及主要课题之一。第三,相应的财政金融制度及法律制度的健全与完善,也是保证参与型改造能得以开展的一个重要条件。


  四 经验和启示


  1.参与型社区改造的政治经济学意义


  从以上典型事例中可以看出,社区组织和居民的参与对于改造项目的顺利实施及其后续管理发挥了极其重要的作用,对于消除城市贫困、推动有效的城市改造和发展具有十分积极的意义。首先,通过社区的参与,尤其是由社区自己设计的项目,能够使项目内容更符合社区的要求,同时极大地降低了项目成本。第二,通过社区的参与,使得社区改造项目不仅在建设过程,而且在完成之后的维修管理都能得到落实,从而使得开发改造更具有可持续性。第三,通过社区的参与,使得低收入的贫困阶层可以直接地参与到改造项目中来,这使他们能更直接地从改造中受益,从而最终达到消除贫困的目的。第四,社区的参与还可以对政府的决策及其实施过程起到社会监督的作用,从而进一步提高决策透明度及政府工作效率,消除腐败。


  参与型社区改造不仅对于社区环境改善、社区自我管理能力的提高具有十分重要的社会学意义,同时对于发展中国家的城市发展也具有十分重要的经济学意义。低收入社区的参与型改造作为低成本的改造方式,可以避免完全市场化机制下大拆大建的城市更新模式中,高成本投入导致地价、房价的快速上升,进而引起城市经济成本和生活成本的整体提升。其次,参与型社区改造还可以避免由于大拆大建而导致社区经济的严重衰退;因为参与型社区改造可以为非正规部门、新型产业等各种经济因素提供多样化的发展空间,促进社区经济的持续发展,为城市经济多元化发展建立坚实的基础。由于发展中国家城市产业结构和劳动力市场的特殊性,为包括非正规部门在内的劳动密集型中小规模经济组织的发展提供良好的空间环境和制度条件,对于整体经济的可持续增长和社会稳定都具有极为重要的意义。


  发展中国家参与型社区改造同样具有十分重要的政治制度改革和政策转型的意义。参与型社区改造的发展在战后经历了社会福利政策和政治制度转变的背景。实践的结果证明,1950年代至1960年代大多数发展中国家实行的福利性住宅政策中,高成本的公共住宅投资项目方式及大拆大建的改造手法并未有效地解决低收入贫困阶层的住宅问题,相反使得少数的中产阶级成为最大的受益者。自1980年代以后,随着发展中国家经济发展的停滞,福利性住宅政策更是面临着巨大的财政压力。与此同时,为促进发展中国家的社会平等与民主化,为提高决策透明度与政府机构工作效率,从中央向地方的分权运动得到了广泛地开展,取得了初步的成果。可以说,这一趋势对于促进地方政府及基层社区在城市社区改造项目中的参与也起到了极大的推动作用。


  2.对我国的启示


  从发展中国家的经验可以看出,在城市社区改造项目中,物质环境的改善只是一个手段,而通过提高社区自我管理、自我组织能力,改善社区整体社会、经济环境、提高居民整体生活质量才是其根本的目的。城市社区改造项目已经不仅仅是一个传统意义上的注重硬件环境的建设项目,必须使其成为一项综合性的社区发展事业,并对应于社区自身的特点,在项目内容及项目方式上进行进一步的调整。其次,社区改造中必须要有社区的参与,以社区为基础的参与型改造方式对于保证社区改造的有效性及可持续性,提高社区居民个体和社区整体的自我组织、自我管理能力,促进社会协调有序发展,具有不可替代的重要意义。


  在我国,由于城市更新及社区改造主要是政府主导型及市场主导型开发,改造方式也大多采取拆除重建的手法,这样一方面造成大规模、快速的城市更新,另一方面,许多城市中出现了许多“城中村”、“城市角落”等低收入群体聚居、环境恶劣的社区。虽然目前还未出现严重的城市贫困问题及城市中心空洞化现象,但低收入社区改造的问题在土地利用、城市管理等多方面越来越严重地影响着城市的可持续发展。从中外多方面的经验来看,解决低收入社区改造的问题只有采取政府引导、鼓励社区参与和市场化运作相结合的方法,才能降低城市社区改造中的社会成本和经济成本,避免单纯的政府投入或完全市场化改造所产生的各种弊病。

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