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城乡统筹背景下小城镇发展的战略思考
  摘要:发展小城镇既是统筹城乡发展所需,也是带动农村奔小康的必由之路。当前中国农村小城镇建设与发展滞后是多种因素相互叠加综合作用的结果,在今后的发展中要取得实质性的进展,必须从提高城镇化水平、解决“三农”问题及扩大内需的战略高度来分析小城镇的战略地位,并从规划、突出特色、强化功能、优化经济结构及制度与体制创新等方面来确保小城镇的持续健康发展。
 
  关键词:城镇化;小城镇;发展战略;
  
  一、引言
  
  十一届三中全会以后,伴随农村经济的复苏与初步发展,小城镇发展问题一度引起各界重视,从费孝通先生1984年提出“小城镇,大问题”,到十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略”以及十六大报告指出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”,表明了党中央始终把提高城镇化水平,加快小城镇发展作为全面建设小康社会进程中实现第三步战略部署的重要内容,同时也是对多年实践探索的充分肯定和总结升华。然而从多年实践可以看出,政府虽然提倡大力发展小城镇,并在政策上偏爱小城镇,但以小城镇为主的城市化道路并没有取得预期效果。如1978~2001年中国城市化速度年均增长0.63个百分点,其中1978~1984年年均增长为0.85个百分点,1985年中国提出大力发展小城镇,允许农民自带口粮进入小城镇,以及城镇化各项改革加快之后,中国城镇化的速度反而放慢,如1984~1992年中国年城镇化速度为0.58个百分点,比前6年下降了0.27个百分点,1992~1997年城镇化速度进一步下降为0.46个百分点;1997~2000年,城市吸纳农村剩余劳动力比例分别为59.7%、50.4%、53.9%和57.9%,而小城镇吸纳农村劳动力的比例为14%、14.99%和19%。由此可见,改革开放以来中国农村劳动力空间转移的主要目的地仍是城市,而不是小城镇,另外,小城镇在自身发展过程中还存在平均规模小、集聚与辐射能力差、资源浪费与环境污染等问题,小城镇发展之所以与政府预期发生偏差,是由于小城镇的建设与发展没有得到农民的认同,小城镇发展存在体制与制度瓶颈,以及小城镇的发展未能从区域整体发展的角度,从解决“三农”问题和区域城镇体系协调发展的高度引起高层在实践中的重视而不只是停留在口头上,降低了小城镇在城乡发展中的桥梁和纽带作用。
  
  二、农村城市化进程中小城镇发展的战略地位
  
  (一)实现中国特色城镇化道路的重要一元
  城镇化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程。同时也是一个生活方式转变、生产方式转变、组织方式转变和文化方式转变的过程。城市化水平是一个国家文明发达和社会进步程度的重要标志。中国城镇化问题,不仅仅决定着4.6亿城市居民的福祉,更是一个决定着中国几亿农民最终命运的重大问题,因此理应受到全社会的关注。改革开放以来,中国城市化水平由1978年的17.9%迅速提升到2001年的37.66%,按世界城市化发展的一般规律,目前中国正处于城镇化高速发展阶段,但是与世界高收入国家75%的城市化率,中等收入国家60%的城市化率和世界平均50%左右的城市化率相比,中国的城镇化率明显偏低且严重滞后于工业化率和中国非农就业比重。过低的城市化率愈发显现经济发展中的深层次矛盾。如何处理好城镇化滞后于工业化,大中小城市与小城镇协调发展问题是中国城市化进程中必须解决的重大课题。中国大中城市进城门槛过高,城市容量有限,尤其是随着各项改革进一步深化,企业下岗职工、相关分流人员及越来越多的大学毕业生都需要解决就业问题,这将使大中城市的就业压力增大,从而势必影响到农村低素质人口向大中城市的转移,因而特殊的中国国情决定了今后一段时间内中国农村剩余劳动力的大规模转移和城市化推进,相当程度上还得依赖于小城镇。同时由于小城镇是中国城市化发展的基础和生长点,具有联系城乡和低成本的特殊优势,其必将成为中国低素质农村人口转移的最佳选择地。
  (二)解决中国“三农”问题的现实选择之一
  在刚刚结束的“两会”上,“三农”问题成为与会代表们普遍关注的热点之一,中央一号文件也将农民增收问题列为政府工作的重中之重。“三农”问题始终是关系中国社会经济发展全局的根本问题,这个问题解决得好,就成为经济发展的强大动力和社会稳定的坚实支撑,一旦出现了偏差,就会阻碍国家全面建设小康社会和现代化目标的实现。“三农”问题归纳起来就是低收入的农民,低效率的农业和欠发展的农村。这三个问题是相互制约、环环相扣,每一个问题的恶化都会造成其他问题连锁反应式地恶化。如何解决“三农”问题,关键不在农业本身而在农业之外,在于必须大规模减少农民数量,提高每个农业劳动力的资源占有量和经营规模,这样才能促进农业内部分工,提高农业的全要素生产率。据《2001~2002年中国城市发展报告》测算,通过城市化,当中国农村人口数量降到全国人口的25%以下时,中国农村土地才有可能实现规模化、专业化和集约化的生产,农产品的市场化、商品化的比例才能得到提高,农民才能从传统农民变为现代化农业工人,人均收入水平和整体素质才能达到与城镇人口相等或接近的水平,真正实现共同富裕的现代化要求,而要大量减少农民,大量吸收农村剩余劳动力,只能依靠大中小城市和小城的镇共同解决。
  (三)有利于扩大内需,带动经济发展
  现在农村的内需不足十分突出,其整体消费水平仅相当于城市居民20世纪80年代初的水平,目前占全国60%以上的农村人口,其消费能力仅占全国消费水平的40%左右,农村过低的消费需求已对中国经济发展产生一定影响。目前中国有20358个建制镇和3万多个集镇,发展小城镇对内需拉动和改变城乡二元经济格局具有极为重要的意义,一是小城镇要建设,本身就能带动50多个产业的发展。二是农民进镇变为市民后,就会打破长期固化的“工业国家、农村社会”的畸形社会结构,居民消费观念、消费行为与消费水平都会发生很大变化,这将在一定时期内提供稳定增长的消费需求,成为经济增长的强大推动力。据世界银行专家估计,城市化水平每提高1个百分点,直接消费可拉动GDP增长0.5个百分点,综合拉动GDP增长至少2个百分点以上。
  
  三、农村城镇化进程中小城镇发展的战略选择
  
  确定中国小城镇发展战略,必须突破传统“就城镇论城镇”的思维定势。这种思维的根本缺陷就是割裂了小城镇发展与社会基本单位的有机联系,对区域经济一体化时代城镇体系与新劳动地域分工形成的宏观背景认识不足,缺乏城乡综合的视角,导致小城镇发展的随意性大、城镇建设和产业布局雷同、工业弱质化及后劲不足,使得小城镇作为城市与乡村的纽带和桥梁作用不能充分发挥。实现全面建设小康社会的目标,要求小城镇发展应在遵循城镇发展客观规律的基础上,按照经济全球化与区域一体化的基本思路,从区域整体的角度来把握小城镇的功能定位,使小城镇发展与整个区域产业布局、社会发展相衔接,与大中小城市发展相协调,与农村发展紧密结合,进而以此为依托,促进农民思维方式、生产方式和生活方式的根本转变,加速农村经济和社会的健康发展。为此,在实践中应做好以下几个方面:
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