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大部委制 谁来管能源

中国政府是否设立“能源部”,能否建立统筹有效的管束机制,以支持中国快速增长的能源需求,控制日益加剧的环境污染和应对气候变化,不仅是中国社会各界高度关注的问题,也是国际社会热议的焦点。胡锦涛总书记在十七大报告中要求建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,提出:“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。此外,在报告中曾20多次提及能源问题,可见机构和能源都是我们有待解决的重点问题。
即将召开的2008年“两会”,将使中国政治体制改革水落石出,一个“宽职能、少机构、责任明、职权清”的“大部委”体制呼之欲出。而在新的政府架构下,谁来管能源?怎么管能源?承担什么权责?倍受媒体和社会关注。

能源部?

在大部委体制下最大的争议莫过于谁来管能源?
 “机构重叠、职责交叉、政出多门、责任不清”是中国行政管理的一大痼疾,目前在中国政府网上所列的国务院行政部门竟已多达62个,且仍不完全。其中部级机构近40个,而美国、法国、新加坡等国仅有15至20个部基本管理的全国全部的行政事务。
在中国能源管理上,九龙治水的问题更为突出。目前,发展改革委、国家能源领导小组办公室、电监会、水利部、国土资源部、国家环保总局、国家安全生产监管总局、铁道部、农业部、交通部、国资委、科技部、商务部等都在不同程度、不同层面、不同范围管理或影响能源政策。但是,确没有一个机构能够系统地,自始至终地,权责一致地管理中国的能源事务,没有一个部门对中国能源出现的问题承担责任。
众人拾柴确没有火焰高,多年来,中国频发油荒、电荒、气荒、煤荒、水荒、热荒;矿难、涨价、大气污染、酸雨都已经是令人麻木的“关键词”。一会儿煤电之争难以收场,只得水涨船高激励煤电再争一轮;一会儿油价博弈无油可加,形成国际国内油价上涨的互促作用;一会儿电力建设失控,为保银行还贷,不得不巧立名目将还能发电的电厂炸掉;一会儿节能减排,各地却把矛头指向全世界节能减排第一线的热电联产 ┄ ┄。政策混乱,自相矛盾,朝令夕改,威信日下。
中国的能源管理确实缺乏一个系统化的统筹安排,在许多重大问题决策上明显存在信息不足,认识偏差,感情用事和被大企业集团影响等问题。面对这种政策的混乱,我们着实应该找到一些认认真真的解决方法,建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”来驾驭中国的能源和环境问题。成立能源部本该不是问题,全世界都有能源部,人家对能源问题处理的比我们差吗?我们不相信外国的月亮圆,为什么要相信能源部在中国行不通?问题是我们想建立一个什么样的能源部。
在大部委方案中,建立一个统筹管理国家工业体系和能源体系的综合性部委的方案传言愈来愈盛,将对工业、生产安全和能源,以及节能统筹考虑,建立工业能源部的主张正在被大家深入思考。
能源不是一个行业,而是一个基础。我们不仅要清楚什么是能源,更要清楚能源是什么?将能源作为一个工业行业部门的管理思路是难以成功,中国历史上建立过能源部,也成立过能源委,都没有很好的形成行业管理的有效职能,反而成为煤炭、电力、石油等各大工业集团利益角逐的竞技场,每一位部长、副部长都置身于行业壁垒之中,代表着一个具体行业的利益争来争去,且这个能源的部委又不得不代表自己管辖的行业集团的利益在横向与铁路、交通、环保、国土等部门斗智斗勇,在纵向与上游的计委、经委讨价还价,与下游地方政府和工农业部门为权力、价格和投资等利益争得面红耳赤。
能源不是一个具体的工业行业,是我们现代文明的基础,是运行整个社会的最基本的动力源泉,能源渗透在人类世界的每一个细节之中。所以,将能源作为一个行业部门的思路难以成就,这是以往失败最需要总结的问题。能源部应该与国防、外交、文化、教育在同一维度,而不应与铁道、交通、水利、农业在同一维度。能源部的管理者必须树立大能源观,要将各种能源作为一个整体来考虑,要从全系统看问题,从能源的终端需求,供需系统,交易体系,运输配送,生产转换,开发利用,基础研究和对社会的影响、以及环境资源代价等层面系统地思考问题;要爬到墙上去看问题,决不能将自己置身于行业壁垒之中,立足或着眼于整个国家对能源的要求,从全盘看问题;要从月亮上看问题,以全球化的视野来看待中国的能源和环境问题。因为,实践已经证明,只有跳出传统的计划经济条块分割、地域分割的思维模式,只有跳出习惯性的工业时代的产业分工的思维模式,只有跳出地区,乃至国家的本位主义,我们才可能看清能源环境问题的实质,找出解决矛盾的答案,没有利益包袱地轻装面对矛盾和解决问题。建立工业能源部的考量,应该说是一种正确的方向,将工业和能源作为一个整体来考虑是一个进步,更有利于从全系统、全局和全球化的角度看问题,更可能使管理者从利益集团的壁垒和罗网之外来考虑和解决中国能源面对的问题。
有人认为,工业能源部更像过去被发改委替代的国家经贸委或更早的国家经委。今天的中国,所有的工业部门已经企业化管理,确实不需要一个负责经济运行的直接行政管理机构。但是,我们不应该否认,无论经委还是后来的经贸委,对于当时全国提高能效,节约能源的贡献是极为突出的,做过大量的行之有效的工作,这是大家有目共睹的。今天的中国,更加重视提高能效和节能减排,因为如果我们找不到一条通过最少的资源消耗、最高的能源效率和最低的环境排放来支持中国持续发展的模式,中国成为一个全面的发达国家几乎是天方夜谭,全球没有如此足够的资源量,环境没有如此足够的承载力。所以,对每一个企业,每一个地区、每一个社会环节进行有效的能效和排放监管是非常必要的,既便未来的能源部将中国的节能这一件工作做好,就已经非常了不起了!工业能源部的名称本身就足已反应出设计者当初的战略初衷。

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