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美国公共土地管理经验及其借鉴意义

    美国是一个高度发达的资本主义国家,其幅员辽阔、资源丰富,所辖50个州的自然条件和地理环境千差万别,在土地以私有制为主的同时,也存在联邦所有和州所有。虽然美国在自然环境、社会及经济发展同我国有着较大的差异性,但其在公共土地方面的管理制度对我国目前的土地管理仍然有着现实的借鉴意义。

    一、美国国土资源管理的历史回顾

    迄今为止,美国的公共土地管理已有了近200年的历史,在不同阶段针对土地用途实施了不同的管理政策,根据管理目的、管理引导倾向以及具体管理措施大致可分为三个阶段:

    1、19世纪中期至20世纪30年代

    这个阶段,国土资源管理特别是公共土地管理的主要目的是把隶属于国家所有的公共土地转移为私人财产,以此来鼓励定居和开发,土地管理的方式也较为粗放,这是美国当时的经济、社会发展要求所决定的。1787年美国成为一个独立的国家时,政府在大西洋沿岸获得了大量土地,这些土地主要分布在原来国土的西部,此后数年中,美国政府还通过购买获得了大量土地。如此一来,美国政府就成为了大量土地的拥有者,公共土地面积从北美大陆一直延伸到太平洋海岸线。但是大量地占有土地并未给美国的社会经济发展带来预期的推动作用,国家的财富也并为出现量级的增加,特别是西部偏远地区,由于定居的人群规模非常小,几乎没有任何自主性的土地开发,反而需要政府进行大量的财政投入来进行土地的维护。政府在土地管理过程中逐渐认识到土地私有制对优化土地资源的重要意义,开始考虑将大量的公共土地出售给个体,并允许土地在私人间的自由买卖。自19世纪中期至20世纪30年代,美国政府实施了很多政策以鼓励公共土地私有化的发展,同时也建立了相应的土地登记机构来保障土地所有者的权利。当然,政府并不是将全部的公共土地都私有化,联邦政府、州政府以及各个地方政府保留了部分土地,主要用于建设单个土地所有者难以自行或通过交易与合作而实现的公共项目,如公共交通、公共服务(学校、政府建筑、警察局、消防设施等)、公共基础设施等,而对其他一些贫瘠、偏远、无法激发土地购买者购买需求的公共土地,政府也继续持有,并逐步将其改造为国家公园、自然保护区或军事基地等,以求最大程度地从土地使用中获得最大的经济收益。

    2、1930年至1960年

    上一阶段的公共土地管理制度极大程度地促进了美国公共土地开发利用的进程,但过度的开发利用也诱发了许多经济、社会以及生态环境问题。政府开始将公共土地和公共资源的多用途利用作为公共土地管理的主要目标,并采用调整的方法来协调竞争性利用,以防止对土地开发利用造成不利影响。这个阶段的公共土地管理仍是上一阶段粗放管理的延续,但政府出台了一系列法规措施来加以限制,对土地的优化利用开始进行分类,采用购买、没收、交换来优先保护公共土地。

    3、20世纪60年代至今

    在20世纪30年代推行土地分区制管理的基础上,各州先后通过有关法规,对公共土地开始实行严格的依法规划,科学管理。进入60年代后,美国全面进入了科学、依法管理公共土地的阶段。在这个阶段,更侧重于生态环境的保护,在1969年颁布的国家环境政策法中,还明文规定了对公共土地以及公共资源实行保护性开发。

    二、现阶段美国公共土地管理制度的特点

    1、健全的管理机构

    在美国,公共土地一般是指联邦政府所有的国有土地,大致占全美总面积的1/3左右,主要用于水源、木材、矿产、野生动物管理、风景、环境教育等方面。为强化公共土地管理职能,早在1903年,联邦政府就在农业部下设了联邦土地开垦局,以保证能最充分、最有效和最持久地使用公共土地以及附属其上的各种资源。1946年,在原国家土地办公室的基础上,设立了隶属内务部的国家土地管理局,并在全国各地设立了不同层级共计141个派出机构,主要负责管理2.61亿英亩的公共土地,规范全国的土地交易行为以及指导、协调和规范各州和私人土地利用行为。1997年,美国国会通过《联邦土地政策和管理法》,对公共土地管理的地位和职责,以法律的形式给予了进一步的明确和界定。目前已建立了集中、统一、综合、垂直的四级土地管理网络,联邦政府、州政府与各地政府在公共土地管理方面的权限范围和职责也在法律法规中具体明确化,形成了条与块、联邦与地方各司其职的管理体制。

    2、完备的法律法规体系

    早在1785年,联邦宪法尚未正式颁布之前,美国就制定了第一个土地法令,就此拉开了国土资源管理的序幕。1902年由罗斯福总统签署的《联邦土地开垦法》(<federal reclamation act>)标志着美国农业政策和土地资源保护的重大转变,使美国的土地资源保护开始了真正有法可依的阶段。与此同时,联邦政府和州政府也根据美国宪法制订了一系列的国土资源管理法律法规,从1785年制定的第一个土地法令到1997年美国国会通过的《联邦土地政策和管理法》,目前已形成了纵横交叉的国土资源管理法律法规体系,为公共土地管理提供了完整健全的法律法规依据。

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