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我国主要开发区的管理模式与可借鉴的经验

 (一)开发区的功能定位和管理模式。

  1.开发区定位与管理体制。开发区的管理体制是与开发区的功能定位和区划相互关联的。从开发区的区划布局来看,我国的开发区有三种基本形式:一是在人口稀少的地区开辟一个新区,只有很少居民,开发区的功能主要是吸引产业投资,经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。如苏州、天津。二是在老城区划出一块地方设立开发区,开发区管理部门不仅具有新区经济开发功能,还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化,或为开发区留下足够的发展空间。如上海浦东、青岛的黄岛开发区和陕西杨凌农业高新技术示范区。三是在老城区设立无边界的开发区,开发区和老城区合为一体。如北京的中关村海淀试验园区、杭州高新技术开发区的主区块等。这种模式通常是为了利用原有基础设施,特别是依托大专院校和科研院所的科技力量兴办高科技企业和科技成果转化,形成一个区域孵化器。

  除了产业布局和经济开发的功能以外,我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。我们正处于计划经济向市场经济过渡的时期,要逐步转换政府职能,建立适合市场经济的管理制度和协调机制,需要在小范围内进行试点,再在大范围内推广。我国的深圳特区在转变政府职能,精简机构,用人机制方面进行了试点,起到了很好的示范作用。北京中关村科技园区制定了中关村科技园区条例,在企业分配制度,知识产权分配制度等方面进行了创新,在规范化制度创新方面带了头。

  目前,国内开发区的管理体制可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构,其主要职能是经济开发规划和管理,为入区企业提供服务,主要适用于人口较少的相对独立的中小型新开区。管委会本身就是政府职能改革的产物:开发区管理职能与行政区管理职能相分离;政府职能转变,机构精简,办事程序简化,效率高;实行用人机制改革,普遍采取竞争上岗等等。大部分开发区在建设初期采取这种管理体制。但这是一种过渡形式,当开发区发展到一定规模,城市功能健全以后,这种管理模式就不适应了。

  二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理合一,或者是两块牌子一班人马,这种模式主要适用于整个城区作为开发区,或者开发区是原有城区建制的一部分。如青岛黄岛开发区等都是这种模式。政府管理部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能,其特点是便于协调,但是处理不好,包袱较重,财力不足。

  三是以企业为主体的开发体制。其特点是通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区,开发公司实际上承担了一定的政府职能,进行公共事业开发。这种体制首创于蛇口,也称之为“蛇口模式”。上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区,以及洋浦开发区和浙江省的宁波大榭开发区也采取这种模式。在这种模式中,开发主体不是一级行政组织或行政派出机构,而是投资开发商,但又要进行大量的公共基础设施投资,由于开发主体无法从区域税收中获得必要的投资补偿,其对基础设施的巨额投资或者转嫁到地价上,致使地价过高;或者因不能及时回收资金,债务过重,而陷入财务困境。

  2.开发区管理模式。从管理层次来看,开发区管理机构有三种类型。一是开发区管委会一级管理。大部分功能单一的中小开发区采取这种管理结构。有时是管委会加开发公司模式,或管理与开发功能合一。二是决策和经营两级管理。主要适用于一区多园的开发区。开发区有一个负责总体政策和规划的决策管理机构,下面每个园区还有具体的管理和经营机构。如北京中关村科技园区是由一区五园组成的。因此设立了中关村园区大管委会和各区管委会两级管理机构。中关村大管委会主要负责总体发展战略、政策、条例和规划的制定,各区的管委会则负责区内具体发展规划、管理和服务。三是三级管理。如深圳高技术开发区采取决策、管理和经营服务三个层次。这种模式主要适用于分散的一区多园情况下,增加了领导层的权威性,便于统一协调和规划。

  开发区管理机构收入功能可以分为两类。一类是有财税收入功能的。即开发区管理机构作为一级管理和服务部门,可获得开发区企业的税收分成,用来进行开发区的建设和发展。目前,我国大部分开发区采取这种形式。另一类是没有财税收入功能的。开发区管委会并不从企业的税收中提取留成,这种开发区大都是在老城区,税收收入归所在地政府,开发区管委会没有行政权力,主要负责制定政策等。如北京中关村科技园区管委会。

  开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政管理事务,而开发事务由独立的开发公司承担。如苏州工业园区实行完全的政企分开,开发区管委会作为管理主体,主要提供公共服务,不直接参与经营。开发主体由中新合资开发公司承担。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司,开发公司开发后进行招商转让。这一体制在机构精干、权责明确和进行大规模成片开发等方面的优势比较明显。另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会兼具管理者与开发商的双重功能,开发区管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式具有办事效率较高,在开发初期管理者的能动作用较大,不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是,由于这种模式导致机构膨胀、内部职责不清、政企不分的弊端,一些开发区逐步实行政企分离,将开发功能独立出来。

  从我国开发区管理体制的沿革和发展趋势来看,开发区的管理体制和模式是随着开发区的功能定位和发展而变化的,几种管理模式是相互联系的。通常,在开发区建设初期,由于规模较小,人口较少,城市功能不完善,为了集中精力开发建设,大部分开发区的管理机构是上一级政府的派出机构,按准政府的方式,实行放权经营。当开发区发展到一定规模,居民越来越多,城市功能越来越强,准政府的体制就不能适应地区发展和管理的需要,又回归到行政区管理模式。但是,这并不是回归到传统意义的政府构架,此时的政府已不是原来意义上的政府,而是一个精干、高效的政府。如上海浦东开发区建立初期采取准政府管委会的管理体制,2000年实行行政区管理体制。

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