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三、集体行动困境的治理路径
美国新制度主义 政治 学的主要带头人之一印第安纳大学教授埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)建构了公共池塘资源(the common pool resources)模型,从 理论 和实证的角度阐述了运用非国家(集权)和非市场(私有化)的解决方案解决公共事务的可能性,认为“利维坦和私有化,都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”[12],“人类 社会 中大量的公共池塘资源 问题 在事实上不是依赖国家也不是通过市场来解决的,人类社会中的自我组织和自治,实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。”[13]她的制度 分析 方法 给予集体行动困境的解决或公共管理危机的克服颇多启示,她的自主治理框架对现实公共事务管理有着相当积极的意义。但我们不能因为反对利维坦(不受制约的中央集权制度)和私有化,而忽视国家和市场的力量之于公共事务危机克服的作用。我们认为,集体行动困境的解决或公共管理危机的克服可以通过如下的政策配置或制度安排来达到目的:
第一,产权明晰,责任明确。不论是“公用地”,还是“公共池塘资源”,其占有与使用的边界必须清楚地规定,有权从“公用地”或“公共池塘资源”中提取一定资源单位的个人或家庭必须予以明确规定。公共资源的使用必然有时间和空间的限定性,并确定负责任的提取方式,以使公共资源可持续 发展 。边界的不清晰和非确定性,只能使公用资源过分提取直到耗竭。公共产品或公共服务的提供也要落实到事、责任到人,否则无人负责,一片混乱,公共产品供给势必短缺、公共组织效率势必缺失、公共秩序无法安排。在产权不能够得到明晰界定的情况下,短期行为几乎是不可避免的。在 农村 联产承包责任制的过程中,由于很多农民一开始担心这种政策不长久,因此他们的行为方式是试图在短期内穷竭地力,在有限的土地上获得尽可能多的产出,而不注意田地的保养与维护,不考虑田地的可持续耕种能力,这时,他们基本上是把田地当作公地来看待。但是,一旦他们相信这种政策会长久地持续下去,他们的行为方式就会发生很大的变化,他们就比较注意维护土地的长久耕种能力了。[14]公共 企业 改革的方向是建立 现代 企业制度,即产权明晰、权责明确、政企分开、管理 科学 。明确界定公共企业的国有资产所有权和企业法人财产权,使所有权关系清晰和具体化,不会改变国有资产的归属;同时所有者(出资者)同企业经营者有各自明确的权利和责任,这样国有资产不致流失,又可保值增值,也提高了公共企业竞争的活力和市场的效率。
第二,市场交易,降低外部性。公共物品的消费是非排他的和不可分割的,我消费,你也消费,我付出成本进行消费,你不付出成本也可得到同样的消费,这表明正外部性的存在。“公用地”过度使用,我要得到最大利益,你也要满足最大利益,于是资源耗竭——负外部性出现了。为了降低外部性,使收益与成本对称,对公共产品或公共服务的提供引入市场交易的办法就无法避免了,比如对公用水资源使用者实行收费等。以 交通 堵塞现象为例,假如人们以某种形式为使用道路付费的话,情况会有所改善的可能性。这种货币价格将导致较少的行驶——一些人合伙使用汽车,另一些人利用公共交通工具,还有一些人也许在家里使用与工作单位连续的 计算 机终端远距离工作而根本不用到办公室。行驶的减少将减少塞车,因而维持了继续行驶者的时间价值。由于“第一,在道路上行驶的货币价格太低;第二,司机用于交通的时间的价值必须用于配合旅行的需求量”[15],因而交通阻塞大量存在。又以环境污染的外部性为例,在现行的管理安排中,大都是采取由政府征收排污费的办法来解决。从一定意义上来说,政府的存在和职能就是为了解决外部性的,但是,这一命题的逆命题却不成立,即不是所有的外部性问题都只能由政府来解决。[16]在原有制度安排下,企业虽然是排污和治污的主体,但却处于被动的地位,只要达到政府规定的污染排放标准,就没有激励再进一步治理污染、减少污染物的排放。而2001年9月开始的亚洲开发银行资助的“二氧化硫排污交易制”首先在山西太原市26家企业试点,首开了国内排污权交易之先河。在这种制度安排下,企业取得了排污权交易的利益,就有了积极参与污染治理和排污权交易的巨大激励,从而达到治理污染、减少污染物排放的目的。
第三,沟通协调,自主治理。无论对于公共产品的供给,还是公共政策的执行,都少不了协商机制和契约机制。没有协调就无法达成公共事务管理的契约,也就无法形成公共管理的秩序安排。同时,有了契约和规则,建立在信任的基础上,就建构了公共组织,就可以开展“多中心治道”(polycentric governance)和进行集体公共选择。以湘南C村为例,该村属山区,灌溉由雨水积累的山塘提供,干旱时节每年都要发生因水问题的冲突甚至械斗(如同电影《老井》影像)。因为存在“搭便车”的情形——不付出劳动享受收益,有的村民把别人田地里的水灌溉到自己田地,有的成天霸占灌溉水,直至最后有的村民干脆把山塘的水还未到枯水季节就把它放干了。于是,为了避免集体行动的混乱和无序,提高集体收益,村民自发地召开了灌溉水管理大会,选举了“灌溉管理委员会”,形成委托——代理机制,“管委会”(代理人)薪酬由村民支付(按人头每年每人2元)。在“管委会”的安排下,每人每亩灌溉2小时,并对违规者进行惩戒——罚款50元并取消灌溉时间2小时。在这次大会上,还对村里其它公共事务进行了安排,形成了“乡规民约”。村民的沟通机制和契约安排,铸成了村民的自主治理,有效克服了因“不合作”所导致的非良性外部成本的增加。
第四,理性激励,合理监督。如何要求集体中的行动个体去为集体作贡献呢?如何促使集体中分散的个体形成“组织合力”从而发挥“1+1>2”的组合效应呢?克服集体行动的困境,使行动个体所在的集团具有越来越强的相容性,达到“众人拾柴火焰高”的目的,必须解决集体与个人之间的利益关系问题。为此,奥尔森教授设计了一种动力机制——“选择性激励”(selective incentives),这种独立的和“选择性”的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。同时,“激励必须是‘选择性的’,这样那些不参加为实现集团利益而建立的组织,或者没有以别的方式为实现集团利益作出贡献的人所受到的待遇与那些参加的人才会有所不同”[17]。选择性激励要求对集团的每一个成员区别对待,赏罚分明。也就是说,对于那些为集团利益的增加作出贡献的个人,除了使他能获得正常的集体利益的一个份额之外,再给他一种额外的收益,如奖金、红利或荣誉;而惩罚就是制订出一套使个人行为与集体利益相一致的规章制度,一旦某个成员违背,就对之进行罚款、通报批评或开除乃至法办等。[18]比如,对清洁型企业实行减免税,对污染型企业课以惩罚税;对遵纪守法企业给予奖励和荣誉,对制造假冒伪劣产品的企业施以重罚乃至重刑;对生产积极分子给予表彰,对窝工、怠工的职员给予罚款乃至开除,劳动绩效与个体利益挂钩,实行按劳分配等等。埃莉诺·奥斯特罗姆教授以公共池塘资源模型为例建构了长期持久灌溉制度的设计原则,其中“分级制裁”与奥尔森之“选择性激励”有异曲同工之妙。她认为,“制度激励”(institutional incentives)是“可持续发展”(sustainable development)的必要条件,实施“监督”和“分级制裁”是必需的。其目的是“(1)防止那些想破坏规则的人;(2)使准自愿遵从者确信其他人也遵从”[19]。
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