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对我国环境管制政策的反思与建议
  摘要:加强环境管制是21世纪世界各国环保实践的一个重要趋势。反思我国的环境管制政策,其主要存在弊端为:实施及执行成本高昂、收费率太低、管制监督不力、违法成本低廉。因此,建议通过树立管制新理念、加强环境管制政策效率分析、加大管制力度并尝试推行自愿性环境协议等措施,加强管制政策的环境保护功能,以实现环境保护与经济发展的“双赢”目标。
  关键词:环境管制;管制政策;成本—收益分析
  
  一、我国的环境管制政策
  
  环境管制是社会管制的一项重要内容,目的在于达到保持环境和经济发展的相互协调。传统的环境管制政策工具大致可分为三类:一是命令控制型措施;二是经济激励型措施,主要包括收取污染税、可交易的污染许可证制度;三是社会公众的自我控制型措施。目前,环境管制进入第三代,一方面政府在不断提升现有环境管制的质量、简化管制程序、减少管制成本,另一方面则是寻求更好的政策工具,将各种措施结合起来。到目前为止,我国的环境管制主要体现为命令控制政策和排污收费制度。
  我国的命令控制政策主要采取了两种形式:一是政府对污染水平实行管制,制定有关环境标准,包括污染排放的种类、数量、方式等污染指标,并以相应的法律法规保障其被执行。对于不达标者,政府可采取强令关闭、限产限量及罚款等处罚,以便将其排出的污染物限制在一个可接受的水平。二是政府直接管制生产过程,对企业所使用的原料、燃料等做出具体规定,要求其必须达到某种质量要求;或强令企业安装废物废水的回收或处理设备,以尽可能减少污染物排放量。违反者同样将受到相应的制裁。
  20世纪70年代末我国根据“污染者负担原则(PPP)”提出并实施排污收费制度,主要是向排放“三废”的企业收取排污费,包括超标排污费和排污费两项内容。排污费是就所有排污行为收取费用,而并不考虑所排污物是否超标。超标排污费则是向排放污染物超过国家环境标准的企事业单位征收,这是目前最广泛开征的排污费,开征项目已包括污水、废气、固体废物、嘈声、放射性废物等五类共70多项。
  
  二、对我国现行环境管制政策的反思
  
  环境管制一直是我国环境污染治理所采取的主要政策之一,它对于我国的环境保护的确起到了一定的积极作用。但随着时间的发展,也暴露出其诸多弊端:
   第一,命令控制政策的实施及执行成本高昂。环境污染是一种典型的负外部性。解决负外部性问题最直接有效的方法就是通过法律或行政命令禁止或限制这种行为。作为管制工具,命令控制政策虽然环境效益明显,但其目标只是保护环境、控制企业对环境的污染程度。从实际效果来看,这一方式在改进环境质量状况的同时,可能导致大量的交易成本并造成效率损失。泰坦伯格发现,要实现同样程度的污染控制,命令控制型手段的成本相当于最小费用手段的2-22倍[1]。一方面,排污标准和技术标准的制定和调整要求政府必须掌握大量而准确的信息,任何信息上的差错都会削弱管制措施的有效性。事实上政府很难做到这一点,其制定的标准往往与理想的标准存在较大偏差,因此,这一政策的制定和实施需要花费大量的交易成本。另一方面,污染源对环境管制政策的执行可能导致较高的服从成本和经济效益损失。由于我国存在大量污染源,而其个体间污染控制成本千差万别,对不同的污染源采取整齐划一的标准,既限制了其中边际成本最低者作最大的努力,又迫使部分污染源采取不当的昂贵污染控制措施,从而带来巨额的效率损失。
  第二,排污收费制度的费率太低。排污收费是庇古税在实践中的一种应用形式,其目的是借助市场力量对相关主体的经济利益进行调节,促使其做出有利于环境的决策。在完全市场条件下,污染源的排污行为同样受市场机制控制:如果排污费高于其边际治理成本,他们就选择治理;反之,则选择缴纳排污费。我国现行排污收费制度最大的弊端就是收费标准太低。据测算,排污收费仅为企业污染治理设施运转成本的50%,某些项目的收费甚至还达不到污染治理成本的10%。过低的收费率以及浓度收费和单因子收费的做法,对企业控制污染的刺激作用很小[2]。虽然排污收费专项资金的使用增强了污染治理的能力,但作为环境管制政策,排污收费制度并没有发挥通过市场手段来控制污染的作用。因此,相对于环境管制目标而言,排污收费制度既没有将环境污染水平控制在一定范围内,同时也扭曲了资源配置。
  第三,管制监督不力,违法成本低廉。目前,我国环境管制中不容忽视的另一个问题就是相关部门监督不力,从而导致本就效力极其有限的管制政策更显苍白无力。首先,由于环境产权不明晰,我国的环保执法部门及各级政府官员并不能真正担负起监督不力所要承担的责任。尤其是在公有制下,财产所有者独自承担成本并独自享有收益这一原则总是被违背。我国长期以来的公有制、难以明确的环境产权,加上尚未彻底完成的经济转型,导致了目前环境管制中监督及问责机制徒有虚名。其次,处罚是管制中的重要一环,处罚的力度事关管制效果成败。我国长期以来对环境违法行为处罚力度较轻,导致违法成本过低。
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