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建立建立、健全统计行政程序之我见(1)
长期以来,由于法治观念的淡漠,行政时效的紧迫、行政事务的繁杂等诸多主客观因素制约,在行政行为实施过程中,往往只强调实体的合法、合理,而对必要、正当的行政程序却注重不够,在一定程度上影响了相对人的合法权益,反过来对行政行为的结果也产生了诸多不利的负面效应。在全面推行行政执法责任制的今天,越来越多的人认识到,要公正执法不仅要注重实体,更要注重程序,正当必要的程序是区别撊酥螖与摲ㄖ螖的重要标志。从本职工作出发,我认为在当前统计行政管理工作中注重行政程序的建立和健全工作,势在必行。

对统计行政行为要有正确的认识。

何谓统计行政行为?简言之,就是统计行政机关在法定职权范围内,依照法定程序所作出的影响到相对人权益的行为。具体化地说统计行政行为包括统计调查项目审批行为、统计调查行为、统计资料公布行为、统计确认行为(包括统计资料的认定、统计行政登记等)、统计行政许可行为(包括发放统计上岗资格证等)、统计行政处罚行为,等等。一般而言,政府统计行政机关业务处室所涉及到的行为只要与相对人发生关系的,都是统计行政行为,都要受统计法的调整和规范,都要依法行政,而不仅仅是统计行政处罚行为。只要统计行政行为不当,影响到相对人的合法权益,作出该项统计行政行为的统计行政机关就有可能当被告。譬如讲,统计局向某基层单位布置了一张调查表,这就是统计行政行为,基层单位认为这项调查侵犯了其合法权益,既可以申请行政复议,也可以向人民法院提起行政诉讼,如果向法院提起行政诉讼,那么,统计局就是被告,就有出示作出这项调查的依据和具体审批程序等证据的义务。没有合法、合理的依据,法院可以判决撤销这项统计行政行为。如果因为调查给基层单位造成损害(人力、物力等),作出这项调查决定的统计行政主管部门还要作为赔偿义务机关进行国家赔偿,并对有关责任人员进行追偿。
为何要强调统计行政程序的建设
在作出具体统计行政行为时,强调统计行政程序,有利于减少行政行为的随意性,克服撊酥螖的现象,保护相对人的合法权益。
在统计行政法律关系中,统计行政机关作为统计行政主体,处于领导的地位,而相对人(统计调查对象等)则处于服从的地位。统计部门随意制发一张调查表就有可能给相对人带来较大的工作量,增加一定的人力、物力、财力的开支,特别是不科学的统计指标更给填报带来极大的困难,而这些数字汇总上来后,领导也不见得就是很需要,甚至于统计部门通过现有的资料进行必要的加工也可以获得。因此,这种在统计工作中的撊酥螖现象必须通过一定的程序加以控制。即任何统计调查都必须要进行立项论证,确定有无必要进行专门调查,若确有必要进行调查,还要对调查表进行审查,弄清指标的设置有无必要,指标设置是否科学,调查时间是否合理,调查经费有无保障,等等。在此基础上由有关领导进行签发,在统计调查前还要进行公告等。
在作出具体行政行为时,强调统计行政程序,有利于增强统计行政行为的合法性、科学性,提高统计工作的质量。
在日常的统计行政管理工作中,统计法律、法规、规章对一系列的统计行政行为的程序都作了具体的规定,这些都是必须要认真贯彻执行的,不履行这些程序上的义务,也就是违法。从另一方面来讲,讲究一定的程序,可使统计工作的科学性得到极大的提高。这是由于在一个良好的程序中,必然有具有一定专业知识的人员参予对行政行为论证这个环节,有的还要进行必要的听证环节,重要的事项还要通过有关的办公会议集体讨论拍板,经过这样的层层把关,统计行政行为的质量,也必然得到极大的提高。如在统计报送期限的问题上,过去不经过论证,给基层单位的上报期限规定得太紧,以至于到了基层必须25日前就要报整个月的数字,这样质量是难以保证的。如果在制定这样的决策前听取相对人的听意见,也不至于作出这样不近人情的行政行为来。由于时间紧,基层就采取统计加估计的办法来报数,不仅影响了统计数字的质量,更重要的是弱化了统计法制观念,为弄虚作假提供了温床。在某种程度上可以说,统计数字上的不实事求是的现象,与调查组织者对待搜集资料的不实事求是的行为有着一定的联系。
在作出具体统计行政行为中,强调统计行政程序,有利于加强统计执法,明确统计行政关系主体的权利与义务。
从统计行政管理领域上来讲,在统计行政权(公权力)与统计调查对象的私权利之间存在着一个平衡点。这种平衡,我认为是一种动态的平衡。即除了要对统计行政管理权进行控制以外,在统计行政管理的某些方面要加强对统计行政管理相对人的执法检查。由于统计行政行为未经过一定的程序造成相应的手续不完备,给监督检查带来了诸多的困难。如在组织年定报统计工作的过程中,作为一个统计行政行为,首先必须要以统计行政机关的名义下发一个开展统计年定报工作的通知,明确开展统计调查依据、目的、意义、统计行政主体、统计调查对象的权利、义务以及相应的统计法律责任。最主要的是要对每张表要列出具体的表名、表号、填报单位、上报日期、上报给谁(受表单位),等等。如果上报日期推迟和提前都必须要有相应的正式书面通知。其次,开展年定报的通知和有关的统计指标解释,要采取适当的形式送达到统计调查对象手中,并留有送达的依据,如采取开年定会的形式进行工作布置的,则必须留存会议签到单,以便于查阅。对于一次性重大调查要在有关报刊上进行调查前的公告等等。通过上述程序,便于明确统计法律责任,有利于统计执法工作的有效开展。
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