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淮河行蓄洪区管理需要新思路

内容摘要:长期以来,各种主客观因素迫使淮河行蓄洪区管理中采取了“双功能”定位和“封闭式”治理思路,导致行蓄洪区人水争地矛盾较为突出,既影响了正常的行蓄洪,也给区内居民的生产生活造成很大损失。新阶段,行蓄洪区管理需要思路和模式的创新,总体上可以根据未来要承担的功能的不同,将现有行蓄洪区划分为防洪保护区、行蓄洪及生态涵养区和行蓄洪限制发展区三种功能区,对不同区域赋予不同的管理目标,实行分类管理。为此,需要加快立法和规划工作,推动管理体制改革和机构调整,进一步完善并加大政策支持力度等。

关键词:淮河流域,行蓄洪区,管理

一、淮河行蓄洪区的基本情况和面临的主要问题

由于淮河流域有着特殊的地理和气候条件,依靠干流修建堤防和大坝等工程技术手段难以从根本上解决防洪问题,行蓄洪区成为防洪工程体系的重要组成部分,在淮河防洪体系中发挥着重要的不可替代的作用。

一直以来,行蓄洪区既是洪水滞蓄的场所,又是区内群众赖以生存的生产生活场所。2006年,沿淮共有27处行蓄洪区,总面积近4000平方公里,耕地近350万亩,区内人口约176万。包括下游的洪泽湖周边滞洪圩区在内,耕地约500多万亩,人口约280万。

自淮河流域1950年的大洪水发生后国家设立行蓄洪区开始,到2006年底共55年的时间里,有33年都启用了数量不等的行蓄洪区,启用行蓄洪区的次数总共达到196次,平均每个行蓄洪区被启用7次,除个别没有启用和部分只在上世纪五十年代启用过之外,其他大部分行蓄洪区在历次洪水中都被频繁启用。2007年7月再次发生自1953年以来最大洪灾,又有10个行蓄洪区被启用。

设立行蓄洪区以来,经过几次大规模建设和长期探索,行蓄洪区的建设和管理取得了巨大的成就,不仅保障了行蓄洪区的正常使用和区内居民的生命安全,行蓄洪区居民生产和生活条件也有了一定程度的改善。1982年淮河发生较大洪水后,国家决定将行蓄洪区安全建设项目列入“六五”治淮计划,开始有计划地在低标准行蓄洪区内修建庄台等安全设施。1991年大水后,国家将行蓄洪区安全建设作为19项治淮骨干工程之一,全面启动了行蓄洪区安全设施建设。目前已经初步建成了一批能够保障行蓄洪区防洪和居民生命安全的基础设施,也初步形成了一套行蓄洪区调整、启用、建设、维护、补偿等政策法规和管理体系,并在行蓄洪区建设和管理思路上做了积极有效的探索,为进一步加强行蓄洪区的建设和管理建立了良好的基础,积累了宝贵的经验。

与此同时,在行蓄洪区建设与管理中还存在许多矛盾和问题,突出表现在:行蓄洪区启用标准低,进洪频繁,调度启用决策困难;行蓄洪区启用时撤退转移人口多,损失大,成本高;行蓄洪区安全设施不足,部分建设维护事项权责不清;行蓄洪区居民居住条件差,生活水平低;人口控制政策难以有效落实,人水争地矛盾日益加剧;补偿政策的导向作用与长远目标不协调等。

从发展趋势来看,情况更加令人忧虑。虽然上述矛盾和问题可以通过政策和管理体制的调整得到一定的缓解,但是,如果不消除问题产生的根源,行蓄洪区目前面临的问题则有可能长期存在并日益加重。从长远来看,通过控制人口数量和移民迁建来缓解人水争地的矛盾是解决行蓄洪区问题的根本途径,但就目前的实际情况来看,却出现和目标相反的趋势,特别是行蓄洪区人口不仅不是在减少,而且增长速度普遍高于区外;外出打工人数和收入在增加,但将打工收入用于行蓄洪区内住宅等建设的投入也在相应增加,由此导致行蓄洪区启用的成本和难度也在增加。这使得行蓄洪区问题从长期来看具有自我加重的趋势,会导致管理难度越来越大。

二、深层原因:“双功能”定位和“封闭式”管理

造成上述问题的原因是多方面的,既有客观原因,也有主观原因。客观原因主要是,由于人多地少的矛盾和长期以来行蓄洪区人口快速增加,加上国家财力有限,必须利用行蓄洪区的土地资源解决几百万人口的吃饭问题,无法让行蓄洪区只承担行蓄洪功能,使得行蓄洪区不得不承担“双功能”,也就是要求行蓄洪区既要确保行蓄洪功能的实现,又要承担经济社会发展和改善居民生产生活条件的功能。

在目前的行蓄洪区管理中,尽管已经针对不同行蓄洪区的特点和使用情况,在建设和管理上有了侧重,但还没有完全进行功能区分,使得所有行蓄洪区事实上都“不加区别”地同时承担了上述两项功能。

不难看出,两种功能之间存在着严重的矛盾和冲突。且不说一旦行蓄洪必然会对区内的设施和居民财产造成巨大损失,打乱发展进程,影响干部群众发展经济的积极性,为了保证行蓄洪的需要,政策上也对行蓄洪区的产业选择和建设规划等有严格限定,使得行蓄洪区与非行蓄洪区相比面临十分不利的发展条件。如果说发展的功能在运用频率较低(比如有些行蓄洪区30年甚至50年都没有运用,实际上等于在一定程度上放弃了行蓄洪功能,保证了发展的功能)的行蓄洪区还可以得到较好的实现的话,那么在运用频率较高(比如十年八年一淹,甚至三两年一淹)的行蓄洪区,要想很好实现发展功能则可以说是一件极其困难甚至根本办不到的事情。硬要这类行蓄洪区承担发展功能,要么必然影响其行蓄洪功能,要么将会带来巨大的经济和社会代价。长期以来,关于行蓄洪区的治理和管理正是在这种功能矛盾、目标冲突的背景下进行建设规划和政策选择,其难度可想而知。

对行蓄洪区的“双功能”定位首先是在我国特殊的自然国情背景下的一种无奈的选择。不难设想,如果我国能够像巴西、俄罗斯那样存在大量的适合耕种而尚未开垦的土地,那么处理这个矛盾的最根本也是最简单的办法,就是将行蓄洪区内的居民全部迁出,将行蓄洪区变为自然保护区或水源涵养区。同样,如果淮河的水患问题可以通过修建像尼罗河上的阿斯旺大坝那样的工程设施得到彻底解决,那么我们就可以将行蓄洪区都变成防洪保护区,不再行蓄洪,而是一心一意谋发展。但上述两种条件我们都不存在。我国人多地少,行蓄洪区居住着大量人口,目前全国行蓄洪区内的人口近2000万,将他们全部移出几乎是不可能的。同时,客观地看,淮河行蓄洪区的土地虽然存在被洪水淹没的风险,但在生存条件和土地生产力等方面与我国西部一些地区相比,还是相对优越的。同样,在特定的地理气候条件和治水工程技术背景下,作为重要的防洪设施,行蓄洪区也是不可或缺的。在这种自然国情背景下,政策选择只能是,一方面,行蓄洪区的土地资源需要在不影响行蓄洪需要的前提下加以有效利用,行蓄洪区的居民也应当在国家大的发展背景下获得平等的发展权利和发展环境;而另一方面,为了保证整个流域的安全,这种建设和发展又不能超过一定的限度。

还要看到,对行蓄洪区的“双功能”定位也是在我国特定的发展阶段的一种无奈的选择。虽然自然国情条件难以改变,但发展阶段的变化、生产力水平的提升、国家实力的增强等,都会对政策的制定提供更多的选择余地。比如,即使在人地数量关系既定的条件下,如果我国农业的总体生产力水平足够高,不用行蓄洪区的土地也可以生产出足够的粮食和其他农副产品;或者,如果我国非农产业的发展足以为行蓄洪区的居民提供非农就业机会;或者,如果国家实力雄厚,即使在行蓄洪区居民一时难以找到工作机会的情况下国家可以为其提供基本的生活保障,等等,那么也可以通过移民的办法解决上述矛盾和问题。显然,改革开放之前,这些条件基本上都是不存在的。经过改革开放近30年的快速发展,虽然有些方面有所改善,比如粮食生产问题,但总体来看也还不具备,还需要继续努力。

另外,长期以来对行蓄洪区的治理思路还主要局限于在行蓄洪区内部或者较小的区域范围内解决问题,强调就地解决或自我解决,缺乏更加开放、更高层次的解决思路和更加系统的配套措施,这种“封闭式”治理思路增加了行蓄洪区问题解决的难度。

除此之外,政策法规体系不完善、不统一,管理体制相对分散和管理中存在责任主体不明确、管理经费不落实、激励机制不配套、问责制度不健全等,又导致了在管理中存在着程度不同的相互推诿和扯皮、谁都不愿管或不愿意多管,甚至一些事情无人管理的现象,相关部门特别是地方政府缺少加强行蓄洪区管理的积极性和热情。

三、行蓄洪区管理需要思路和模式的创新

考虑下一阶段行蓄洪区的建设和管理的目标与思路,需要重视以下几个方面的宏观环境和条件的影响和要求:一是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村要求必须确保行蓄洪区群众的发展权;二是淮河流域的自然和气候特征决定了未来长时期内沿淮还需要一定数量的行蓄洪区发挥行蓄洪功能;三是我国土地资源短缺,确保粮食安全需要发挥淮河行蓄洪区粮食生产的作用;四是日益严重的水资源短缺和对水生态系统的破坏要求行蓄洪区在流域生态系统建设上发挥积极作用;五是防洪工程建设和综合防洪技术水平的不断提高,以及农村劳动力的大量外出等为解决行蓄洪区的问题创造了条件;六是国家经济实力的增强为加大财政投入力度支持解决行蓄洪区的问题提供了可能。

根据这些宏观环境和条件的影响和要求,未来行蓄洪区管理从总体上需要实现以下三个目标:(1)确保行蓄洪区能够有效、适时地调蓄洪水与行洪;(2)保障行蓄洪区现有居民公平的发展权利;(3)促进水资源的综合利用和流域水生态环境的改善。

综合行蓄洪区存在的矛盾与问题,充分考虑宏观因素与条件的影响,确定行蓄洪区未来的管理思路时,要充分考虑到每个行蓄洪区所能承担的功能和要实现的目标之间存在着尖锐矛盾,要让所有行蓄洪区同时承担行蓄洪、居民发展乃至水资源利用和生态环境功能,并能够保证管理目标的实现,很难做到。为此,应该将对所有行蓄洪区作为一个整体进行管理要实现的目标和单个行蓄洪区所能承担的功能区分开来,视总体管理目标的要求和不同行蓄洪区的具体情况,赋予每个行蓄洪区不同的功能,确定不同的管理目标和管理政策。

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