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我国政府引智管理工作存在的问题及对策建议

内容摘要:建国以来,我国政府引智管理工作不断适应时代需要调整职能,转变工作方式,努力促进引智成果最大化。当前,引智工作的国内外环境已发生了根本性的变化,我国政府在引进外国智力管理工作中存在许多问题。需要采取制定和健全符合世贸规则和国际惯例的引智法律法规体系;成立引进外国智力工作协调委员会;发挥企业、中介组织的主体作用;积极引进出国留学人才;加大引智经费支持力度,带动社会资金源源注入;努力提升引智工作队伍素质等措施加强和改进政府引智管理工作。

关键词:引智,政府管理,建议

知识经济的快速发展使世界经济发展的动力机制由主要依靠物质资本转向主要依靠人力资本。在这种背景下,国际社会对优秀人才,尤其是高新技术人才的争夺空前激烈。我国政府历来重视引进国外智力工作,在不同历史时期,顺应时代的要求,调整职能定位,转变角色,出台系列政策法规,政府引智管理工作积累了丰富的经验。但是与我国建设有中国特色的社会主义的要求和参与国际人才竞争的形势仍然存在一定差距,需要找准存在的问题,提出改进和加强政府引智管理工作的对策建议。

一、建国后我国政府引智管理工作的变迁

(一)建国后到改革开放前的政府引智管理工作

建国后,毛泽东提出了以“自力更生为主,引进外援为辅”为核心的引进国外智力思想。引进国外智力的价值体现在建设中国的工业化及增强自力更生能力的工具性价值上;引进国外智力的基本原则是坚持自力更生与积极引进国外智力相结合。

在政策选择上,囿于当时的国际国内环境,采用了苏联的做法;在引智的具体途径上主要是向苏联及其他社会主义国家派遣留学生;主要是聘请苏联及其他社会主义国家的科学家、专家来我国讲学或帮助研究工作以及参与重工业建设;争取还在资本主义国家中的中国学生回国等。但因为当时国际环境的限制以及引智价值取向上的矛盾,影响了引进国外智力的广度和深度,造成了引智实践上的片面性。

(二)改革开放后至1990年的政府引智管理工作

改革开放后,邓小平提出了:“关起门来搞建设是不能成功的,中国的发展离不开世界”,“独立自主不是闭关自守,自力更生更不是盲目排外”,实现自力更生与引进国外智力的辩证统一,引进国外智力是一项长期国策等重要思想。同时,邓小平强调,引进国外智力的关键是与中国实际相结合,做到积极引进国外智力与适合中国国情的辩证统一,避免盲目性,增强自觉性,做到平等互利、趋利避害。在内容上,要从我国科技发展水平出发,使发展高科技与引进新技术相结合,自然科学与社会科学兼收并蓄。

在政策选择方面,更具开放意识,更注重科学技术在经济发展中的作用,实践了接受华裔学者回国,派人出国留学,聘请外国专家、学者,创办经济特区以及兴办三资企业等吸引人才的做法。在引智的国别对象上,提出并实践了“三个开放”格局,即向西方发达国家开放,向苏联和东欧国家开放,向第三世界发展中国家开放;在引智的领域上实现了全方位。

(三)1990年以来的政府引智管理工作

1990年以来,江泽民提出了引进国外智力是社会主义自身发展的需要;引进国外智力必须与自主研究开发相结合,利用外智促进内智的提高;引智是为了创新,创新是一个民族进步的灵魂;要坚持在研究中国特点基础上借鉴外国的有益知识和经验;引进国外智力是要坚持以我为主,为我所用的原则,要有世界的眼光等重要思想。

在实践上采取了更加灵活的方式:一是采取了更加灵活有效的留学生政策,实行“支持留学,鼓励回国,来去自由”的方针,鼓励他们学成归来,或采用多种方式为祖国社会主义现代化做贡献;二是提出并实践了“国家欢迎港、澳、台同胞,海外侨胞和外国友好人士捐资助学,在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学”;三是吸引海外资金发展我国的高科技产业;四是选举外籍院士,充分发挥国际知名科学家的作用;五是政府拨专款用于聘请海外优秀中青年科学家。

(四)当前与引智工作相关的政府各职能部门的基本情况

当前,与引智工作相关的政府各职能部门的基本情况如下表:

职能部门所属机构相关职能依据外交部门领事服务司颁发护照和签证外交代表机关、领事机关和外交部授权的其他驻外机关国外受理外国人入境、过境申请外交部、外交部授权的地方外事部门国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请。有权拒发签证、证件,有权吊销或者宣布作废国务院机构改革“三定”方案以及《外国人入境出境管理法》及其实施细则、《护照签证条例》、中国政府同外国签订的各种签证协议(定)及其他有关规定公安部门公安部、公安部授权的地方公安机关国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请;有权拒发签证、证件,吊销或者宣布作废;审批外国人在中国永久居留申请县级以上公安机关有权查验外国人的护照和其他证件。对非法入境、非法居留的外国人,可以拘留审查、监视居住或者遣送出境设区的市级人民政府公安机关,直辖市公安分、县局受理外国人在中国永久居留申请各省、自治区、直辖市公安厅、局审核外国人在中国永久居留申请国务院机构改革“三定”方案以及《外国人在中国永久居留审批管理办法》人事部门相关司局为留学人员回国工作、为国服务提供政策咨询、信息沟通、协助办理各类手续;申报科研或项目启动经费;组织为国服务专项活动;开展留学人员科技交流示范活动等多方面的服务;聘任相应等级的专业技术职称和相应的职业资格国务院机构改革“三定”方案和有关文件劳动部相关司局发放《中华人民共和国外国人就业许可证书》、《外国人就业证》依据《外国人在中国就业管理规定》教育部国际合作与交流司统筹管理出国留学和来华留学工作国家留学基金管理委员会负责中国公民出国留学和外国公民来华留学的组织、资助、管理国务院机构改革“三定”方案外专局专家司、培训司管理来华工作的外国专家和我国国家机关、企事业单位人员出国(境)培训工作。对有突出贡献的外国专家颁发“友谊奖”中国国际人才交流协会通过国际间人才交流活动,促进中国各行业与世界各国的交流与合作中国国际人才网国内第一家国际人才专业网站,为外籍人才和国内用人单位提供服务的平台国务院机构改革“三定”方案

从上表可以看出,由人事部管理的国家外国专家局是主管国家智力引进的行政机构,地方外专局、地方政府外事办负责地方的智力引进工作。现行政府引进国外智力工作中的职能主要包括:规划和指导、审批和监督、协调和服务。

二、我国政府引智管理工作存在的主要问题

当前,引智工作的国内外环境已发生了根本性的变化,我国政府在引进外国智力管理工作中存在的主要问题是:

(一)引智工作的法规体系不够完备

至今为止,还没有一部公开的、专门的引智工作方面的法律,引智工作依据的仅仅是一些文件、制度或不具备法律权威的部门规章。

发达国家多以移民法为主体,建立了完善的吸引外国人才的法规体系。完备、规范、可操作性强的移民法律和法规对移民工作从理念、制度、机构、职能以及操作程序方面做了详细的规定。完善的法律法规体系及高效的政府运行机制既可以吸引外国人才进来,又可以限制或者驱逐非法劳动者。

(二)引智管理权限分散,存在越位、错位或缺位的现象

由于法律法规的缺乏,尤其是缺乏上位法对引智工作中的行政管理关系加以规范和理顺,直接导致引智工作管理权限分散,不少省市引进外国智力工作业务审批部门有外事办、外国专家局、公安局、劳动局甚至教育局,政出多门且相关部门的职责权限界定不清,导致多头管理和多头审批现象严重。由于各职能部门各自为政,缺乏协调,规章和办事程序也不统一,引发了不少矛盾,使管理对象无所适从,严重影响引智工作的开展。

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