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国外应急管理体制的特点及发展趋势

内容摘要:由于原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战,为提高应急综合管理能力,各国政府纷纷进行资源整合和机构改革,其中体制建设是最为关键的一步。各国体制虽然各不相同,却有共同的特点和发展趋势:最高层政府机构作为应急管理的决策核心;统一指挥、加强协同是体制建设中的重点;自上而下地逐步建立和完善各级机构;应急管理纳入政府管理职责,职能在常态和非常态间灵活转换;适时提升和强化该机构的地位和权力;及时调整该机构的模式和职能。

关键词:应急管理,政府行政管理,发展趋势

全球重大突发事件发生的频率和危害性显著增加,并对国际社会产生了严重影响。越是发达的国家,政府应急管理体制的建设抓得越早,系统更加完善。“9·11”事件后,许多国家认识到,原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战。为此,各国政府纷纷采取行动,着手提高应急管理的能力。近年来,各国应急管理发展总体态势有以下几个特点:由单项应急向综合应急管理转变;由单纯应急向危机全过程管理转变;由应急处置向加强预防转变。同时,政府、企业、社团组织和个人在危机全过程管理中都有明确的责任。在进行新的资源整合和体制整合中,最关键的是完善政府应急管理体制建设。虽然各国应急管理体制大不相同,但却有一些共同的特点和发展趋势。

一、最高层政府机构作为应急管理的决策核心

当前,公民的安全观和价值观发生了深刻变化,政府的公共安全保障和应急管理的目标,不再局限于保护公民的生命和财产,更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。在1994年日本东京地铁沙林恐怖事件,2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中,由于政府处理乏力,引起公民强烈不满,导致发生“政府威信危机”。由此,应急管理逐渐成为西方国家的重要政治议题,各国都把应急管理作为政府管理职能的一个重要内容,均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者,以及一个高层政府机构作为应急管理的决策核心。如美国危机管理体制是以总统为核心,以国家安全委员会为决策中枢,国会负责监督的综合性、动态组织体系。俄罗斯、日本也都是由总统或内阁首相作为应急管理的最高指挥官。

二、统一指挥、加强协同成为应急管理体制建设中的重点

尽管由于国情不同,各国采用的应急管理模式各有特色。但建立统一指挥、协同有序的应急管理机制,是各国应急管理体制追求的共同目标。关键是在一个核心枢纽机构的指挥协调下,各机构和部门纵向能对接,横向能联动。也就是注重地方应急管理系统与中央应急管理系统的对接,本地、本部门应急管理系统与其他部门应急管理系统的联动。

以美国为例,在近一百年的发展中,美国在危机管理方面遵循的基本理念是:出现一种危机,出台一部法案政策,同时由一个主要的联邦机构负责管理。随着新的危机的产生和新的情况的出现,各种法律及其监督或实施机构越来越多,在救助的过程中有多达上百个机构参与。到了20世纪,美国政府先后公布100多个法律对飓风、地震、洪涝和其他自然灾害实施救助。这种撞击式被动应急反应模式,以及应急管理职能的碎片化状态在现实执行中的弊病日显,严重影响了联邦政府对危机的集中管理,尤其是当危机涉及众多的政府处理部门时,大大增加了减灾工作的复杂性。为此,1979年美国将处理危机和有救灾责任的联邦机构重新组合,成立了联邦应急管理署(FEMA),建立了一个包含指挥、控制和预警功能的综合突发事件管理系统。这是一个强化集中的过程,使分散的针对性立法和分散的突发事件管理转化成集中管理。2002年11月,美国又合并了海岸警卫队、移民局及海关总署等22个联邦机构,成立了国土安全部,将反恐与救灾的力量进行了整合。

在协同有序和考虑各机构利益方面,英国的“金、银、铜”三级处置方式很有特点,三个层级的组成人员和职责分工各不相同,通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。事件发生后,“铜级”处置人员首先到达现场,指挥官需立即对情况进行评估,如果事件超出本部门处置能力,需要其他部门的协调时,他需立即向上级报告,按照预案立即启动银级处置机制;如果事件影响范围较大,需要启动金级处置机制,“金、银、铜”三级处置机制有效保证处置命令在战略、战术以及操作层面都能得到有效贯彻实施,形成分工明确、协调有序的工作局面。

三、自上而下地逐步建立和完善各级政府的应急管理机构

从中央到地方,逐步建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能的机构,是各国应急管理的一个发展趋势。

在中央政府机构体系中,一般设有专职的常设应急管理机构。为了保障应急机构的综合协调能力、信息快速汇总以及权威性和执行力度,常设机构一般设立在内阁办公室内。在隶属关系上,一般遵照效率原则。应急管理常设机构直接对行政首长负责,有独立的编制、行政经费和专项预算。如2001年7月,英政府在内阁办公室设立了国民紧急事务秘书处(CCS)。该秘书处为办理应急管理事务的常设机构,目前有85名编制,下设“三部一院”,即评估部、行动部、政策部和紧急事务规划学院。

美国在联邦政府层面,由国土安全部来负责日常的危机管理工作。在地方层面,各州一般都设立有应急管理中心。然而地方政府的应急系统并不是都以一个组织实体存在,许多地方建立的仅仅是一个组织框架。这种状况的主要原因是因为地方政府没有财力去支持一个可能10年之内也不会启用的部门,但是这种组织框架可以确保一旦危机事件发生,应急系统可以马上运转,发挥各个组成部分的作用。

   俄罗斯除成立紧急状态部外,在纵向上,俄联邦、联邦主体(州、直辖市、共和国、边疆区等)、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导紧急状态机构。同时,为强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导,在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心,每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局,全国形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。

日本改变了传统上以防灾部门和卫生健康部门为主的分立管理方式,以内阁府为中枢,采取了整个政府集中应对的一元化管理体制。在纵向上,实行中央、都(道、府、县)、市(町、村)三级防救灾组织管理,建立了加强横向和纵向的协调,以及各省、厅分工合作的应急机制。

四、应急管理工作纳入政府管理职责,职能在常态和非常态间灵活转换

目前,各国政府都将应急管理作为政府的重要公共职责。在应急管理运行中,考虑运作模式的低成本高效率,注重常态与非常态的有机结合和灵活转换。

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