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应急管理行政体制的历史演进和存在问题

内容摘要:建国以来,我国政府应急管理覆盖面逐渐扩大;应对方式从被动的“撞击—反应”逐渐发展为全过程管理;危机管理行政体制从专门部门应对单一灾害发展为到各部门之间的综合协调;从议事协调机构和联席会议的协调发展到政府办事机构的协调。目前存在的问题是:指挥部与应急办之间职责不清、关系不顺;议事协调机构权威性不足;一些领导小组和委员会与应急管理关联度低,部际联席会议的职责区别较大;各地政府应急办机构设置不一,职责规定不同,影响职能发挥。

关键词:应急管理,政府行政管理

一、政府应急管理行政体制的历史演变

我国政府应急行政体制的历史演进大体经历了三个阶段。

第一阶段:专门部门应对单一灾种的应急管理体制

从建国之初直到改革开放初期。国内出现的危机主要有:旱、涝、地震等自然灾害,还有血吸虫病等公共卫生方面的疫情。中国政府历来重视抗灾救灾,每当遇到重大灾害,中央政府都很快组建相应的危机应对机构,以专门的部门应对单一的灾害是这一阶段应急管理行政体制的特征。早在1950年2月27日就成立了中央救灾委员会,政务院副总理董必武任主任,委托内务部(民政部前身。1949年10月成立,1969年撤销;1978年民政部设立。)办理该委员会的日常工作(王维洛:“中国防汛决策体制和水灾成因分析”,《当代中国研究》1999 年第3 期( 总第66 期) 。)。1966年3月8日邢台大地震后根据周恩来总理指示组建地震办公室;1969年7月18日渤海湾发生74级大地震,中央地震工作小组于次日组建。水利部(成立于1949年10月,曾经于1958年和1982年两次与电力部合并,又分别于1979年和1988年分开。)负责防洪抗洪,地震局(1971年撤销地震办、成立国家地震局作为中央地震工作小组的办事机构,统一管理全国的地震工作,由中科院代管;1975年直属国务院。)负责防震抗震,气象局负责应对灾害性天气等。这期间,地方政府也设立了相应的应急机构。例如,1977年国务院批转国家地震局的请示报告,批准各省(区、市)设立地震工作机构,由地方政府领导;1983年的机构改革明确地方地震工作机构由国家地震局和地方政府双重领导,以国家地震局为主。

这一阶段的危机应对体制动员能力是强大的,在重大灾情发生时,党中央、国务院高度重视、直接指挥,人民解放军全力支援。邢台大地震的当天上午,周恩来总理就指示总参谋部派部队赶赴灾区救死扶伤;第二天,周总理亲自飞赴现场。相对于这一阶段发生的灾害而言,各个专门部门可支配的资源有限、调动其他部门的能力也有限,应急成本比较高。

第二阶段:议事协调机构和联席会议制度共同参与的应急体制

从改革开放初年到2004年。在这一阶段,自然灾害和疫情时有发生,生产事故数量随工业化进程而增加,社会群体事件呈现增长的势头。与此对应,应急管理机构的总数有所增加,覆盖领域有所扩大,例如1989年为响应联合国倡议而成立的国家减灾委员会,1995年成立的国家核事故应急协调委员会等。旧有的、根植于各部门的议事协调机构在当时政府权力下放的大背景中职能得到了扩充。在 1985年重新恢复的中央防汛总指挥部中,国务院副总理、水利部部长分别担任总指挥和副总指挥。指挥部已经被赋予了直接指挥防汛的职责,党中央和中央军委从具体的防汛事务和职责中解脱出来。

2003年发生“非典”之后,依托各行政部门设立的跨部门、跨单位的专项应急管理议事协调机构和联席会议的数量增加很快。国务院应急办提供的数据显示,在现有的与应急相关的国务院16个议事协调机构(包括指挥部 7个、领导小组 5个、委员会4个。)和9个联席会议制度当中,有20个成立于2003年或者之后(有的曾经存在但被撤销,2003年后重新设立)。省(区、市)政府也建立了相应的机构。据国务院应急办统计,31个省(区、市)共成立省级专项应急管理指挥机构682个,省均22个(按照某省政府官员的解释,议事协调机构可以分为领导小组(委员会、指挥部)和协调小组(联席会议)两类。领导小组(委员会、指挥部)是为了协调完成某项跨地区、跨部门的工作任务而设立的,由省委、省政府领导担任;协调小组是部门之间为联合完成某项任务而设立的,一般由省委、省政府秘书长或副秘书长负责召集会议。)。考虑到各省(区、市)危机源的特殊性(例如多数省份没有核设施、油气田及输油管道保护、海上搜救等任务),这个平均数已经不低。各级政府的专项应急管理议事协调机构职责明确,专业性强,机构设置整齐划一,大多具备处置单一危机的经验。不少议事协调机构经历过危机的考验。

第三阶段:强化政府办事机构综合协调的应急体制

2004年至今。在这个过程中,从中央到省市的各级政府应急行政管理体制初步建立。31个省(区、市)已全部成立了应急管理领导机构和办事机构,其中明确办事机构或办事机构负责人为正厅级的7个、副厅级的14个、正处级的10个,平均编制13人。有90%左右的市级政府、80%左右的县级政府成立或明确了办事机构;国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、核应急、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、防劫机等专业机构应急指挥与协调职能进一步强化;军队系统应急管理组织体系得到加强;国务院应急办与各专业机构的协调互动工作机制基本形成;自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件预测预警、处置救援、善后处理等运行机制日趋完善。国务院应急办成立一年多来,认真贯彻国务院领导同志要求,积极加强与有关地区、部门之间的沟通联系与协作配合,协助国务院领导同志妥善处置重特大突发公共事件,有效地发挥了枢纽协调作用和参谋助手作用。

国家应急预案体系初步建立。组织编制《国家突发公共事件总体应急预案》并于2006年初公布,编制完成《“十一五”期间国家应急体系建设规划》,审核印发综合减灾、地震、交通、安全生产等领域“十一五”规划,研究起草《关于加强企业应急管理工作的意见》。截至2006年底,全国共制定各级各类应急预案130多万件,所有省级政府、979%的市级政府和928%的县级政府编制了总体应急预案,同时还因地制宜地编制了大量专项及部门预案;社区、乡村和各类企事业单位的预案编制工作也在深入推进,其中所有中央企业都完成了预案编制任务;有关部门、地区还根据实际需要,陆续编制印发了《中国公民出境游突发事件应急预案》、《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》、《甘肃省文物安全突发事件应急预案》等;军队系统编制了总体应急预案和若干专项预案,并在全军部署了预案编制工作。

全国应急管理专家队伍正式成立。组织各地区、各有关部门推荐应急管理专家人选,遴选33个领域的40多名专家正式成立了应急管理专家组。制定了专家组工作规则,明确了工作重点,进一步发挥专家在应急管理体系建设和突发公共事件防范、处置过程中的决策咨询和技术指导作用,加强了应急管理重大理论和技术研究工作。

回顾历史可以看出:自建国以来,中国的应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大,其覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、重大疫情、生产事故和社会危机四个方面。应对危机的方式从被动的“撞击-反应”式危机处置逐渐演变为从前期预防到后期评估的危机全过程管理;危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理,从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构的协调。在政府行政管理机构不做大的调整的情况下,一个依托于政府办公厅(室)的应急办发挥枢纽作用,协调若干个议事协调机构和联席会议制度的危机管理的新体制初步确立,并在实践中不断完善。

 

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