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淮河行蓄洪区管理的相关法规政策分析

内容摘要:经过多年来的建设,淮河流域行蓄洪区已经基本形成了一个相对完整的管理法规和政策体系,对行蓄洪区的确定、调整、启用、安全设施建设和管理、补偿等各方面做了界定,但目前仍然存在法律位阶偏低、部分法规执行主体不明确、操作性较差、补偿程序复杂、建设和管理资金不够明确等问题。建议加快制定《蓄滞洪区建设与管理条例》。

关键词:淮河流域,行蓄洪区,法规,政策

作为重要的非工程措施,经过多年的建设,目前淮河流域行蓄洪区已经基本形成了一个相对完整的管理法规和政策体系。其中,1988年颁布的《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、1997年颁布的《中华人民共和国防洪法》、2000年颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以及2006年颁布的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》这四个法律法规与蓄滞洪区的管理有着最为直接的关系。本文首先分析淮河行蓄洪区建设与管理的现行规定,然后讨论现行政策的不足之处,最后提出完善淮河行蓄洪区管理政策的相关建议。

一、淮河行蓄洪区建设与管理的现行规定

(一)行蓄洪区范围和名录的确定和调整

根据《防洪法》的规定,防洪规划应当确定防护对象、治理目标和任务、防洪措施和实施方案,并划定洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围,规定蓄滞洪区的使用原则,蓄滞洪区的名单目录则由《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以附录方式确认。根据《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》的规定,蓄滞洪区的调整应通过编制(修订)防洪规划或防御洪水方案,经过科学比选、严格论证,按防洪规划和防御洪水方案的权限审批。可见,要对蓄滞洪区进行调整,首先要根据权限调整流域的防洪规划、然后调整《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以及地方的《蓄滞洪区管理办法》。

(二)蓄滞洪区管理目标和原则

《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》提出了蓄滞洪区管理的四个目标,即确保蓄滞洪区内人民群众生命安全;确保流域防洪安全;促进人与自然和谐相处;促进经济社会协调发展。

《意见》确定的蓄滞洪区管理的基本原则为:坚持全面规划,合理布局,做好蓄滞洪区调整工作;坚持统筹考虑,突出重点,加快蓄滞洪区建设;坚持依法行政,分级负责,加强蓄滞洪区管理,实现洪水“分得进、蓄得住、退得出”,确保蓄滞洪区有效运用。同时,《意见》还明确提出了分类管理的原则。即根据蓄滞洪区在防洪体系中的地位和作用、运用几率、调度权限以及所处地理位置等因素,将蓄滞洪区划分为三类,即:重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区和蓄滞洪保留区。

(三)行蓄洪区安全设施形式及资金来源

根据《安全与建设指导纲要》的规定,蓄滞洪区内应该因地制宜地采取多种形式的就地避洪措施。主要形式有:(1)围村埝(安全区)、(2)庄台、(3)避水台、(4)避水楼、(5)城墙、(6)其它就地避洪措施。

按照《水利建设基金管理办法》规定,中央水利建设基金专项支出包括大江大河的清淤除障及流域内蓄滞洪区安全建设,除水利建设基金等专项基金外,目前蓄滞洪区的建设基金主要来自中央和地方的其他财政预算资金。

(四)行蓄洪区的启用

淮河流域行蓄洪区的运用顺序,由淮委根据国务院批准的关于黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案及其它有关规定,编制淮河流域典型年行蓄洪区运用顺序及淹没图,由水利部审定后颁布。国务院,国家防汛指挥机构,流域防汛指挥机构,省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区、直辖市防汛指挥机构,按照依法经批准的防御洪水方案中规定的启用条件和批准程序,决定启用蓄滞洪区。

依法启用蓄滞洪区,任何单位和个人不得阻拦、拖延;遇到阻拦、拖延时,由有关县级以上地方人民政府强制实施。

(五)蓄滞洪区运用后的补偿

补偿遵循的三项原则是:保障蓄滞洪区居民的基本生活;有利于蓄滞洪区恢复农业生产;与国家财政承受能力相适应。

考虑到当前蓄滞洪区大都以农业生产为主,广大居民的生活尚不富裕,基本生活条件主要是解决吃、住的问题,因此蓄滞洪区运用后,重点补偿农业、养殖业和林业,保证居民一段时间的基本口粮,补助修复水毁住房和生产生活所必要的消费品,达到尽快恢复生产生活、重建家园的目的。

补偿的对象为蓄滞洪区内具有常住户口的居民;区内居民获得蓄滞洪区运用补偿的同时,还可以按照国家有关规定享受与其他洪水灾区灾民同样的政府救助和社会捐助。

补偿的范围仅限于:农作物、专业养殖和经济林水毁损失;住房水毁损失;无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。

不予补偿的损失包括:根据国家有关规定,应当退田而拒不退田,应当迁出而拒不迁出,或者退田、迁出后擅自返耕、返迁造成的水毁损失;违反蓄滞洪区安全建设规划或者方案建造的住房水毁损失;按照转移命令能转移而未转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。

(六)试行洪水保险制度

《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》提出了试行洪水保险,并规定:省级人民政府可选择受益范围明确、进洪机遇较多的蓄滞洪区,试行防洪基金或洪水保险制度,取得经验后推广,逐步改变过去洪灾损失单纯依靠政府大量救济的办法。

试行防洪基金或保险的地区,保险公司按规定向蓄滞洪区内投保人收取保费,并赔偿蓄滞洪后的损失;赔付不足部分,可由省级人民政府从受益地区国营工商企业、集体和个体企业以及居民所筹集的防洪基金中解决。

《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》也明确提出要积极开展洪水灾害损失保险研究,建立有效的洪水灾害损失保险体系,化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险,实现利益共享、风险共担,提高社会和群众对灾害的承受能力。

(七)行蓄洪区人口控制与土地管理

《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》等政策法规都明确提出蓄滞洪区所在地人民政府要制订人口规划,加强区内人口管理,实行严格的人口政策,严禁区外人口迁入,鼓励区内常住人口外迁,控制区内人口增长。同时,省级人民政府应组织有关部门制定蓄滞洪区人口控制规划,规定区内人口增长率(自然增长率及机械增长率)必须低于省内其它地区,提出具体控制指标并建立分区人口册。

《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》和《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》都规定蓄滞洪区土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求,保持蓄洪能力,实现土地的合理利用,减少洪灾损失。

在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目,应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价,编制洪水影响评价报告,提出防御措施。

(八)管理机构设置

加强组织领导工作是搞好蓄滞洪区建设和管理的重要保障措施,《纲要》建议蓄滞洪区所在地的省级人民政府可根据工作需要成立蓄滞洪区管理委员会,作为虚设机构,不设实体办事机构,其日常工作由政府指定的部门承担;蓄滞洪区管理委员会负责规划的实施和区内安全建设的管理,分洪时配合各级防汛指挥部保证各项任务按规划有秩序地完成,也就是说《纲要》原则是认可通过建立一个专门的机构来协调蓄滞洪区的建设与管理工作的。《意见》虽然没有明确提出要建立一个专门的协调机构,但强调了地方政府的责任,提出蓄滞洪区所在地人民政府要高度重视蓄滞洪区的建设与管理。

二、现行管理法规政策存在的不足之处

管理淮河行蓄洪区的政策法规虽然已经基本形成了多层级、多部门、覆盖面广的体系,但仍然存在法律规范的层级低、部分事项缺乏规范、执行主体不明确、程序繁琐、内容过时等问题。

(一)缺乏一个全面规定行蓄洪区的法规,也就是行蓄洪区管理的“基本大法”,法规的位阶比较低

目前对于蓄滞洪区进行全面规定主要集中在《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》和《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》两个由国务院办公厅转发的部门文件,但前者仅仅是一个指导性的意见,主要是提出今后工作包括政策制定所需要解决的问题的意见,对很多问题并没有给出具体的、详细的和有约束性的规定。例如在如何编制蓄滞洪区建设和管理规划、加大蓄滞洪区投入力度、发展蓄滞洪区的非农产业和落实地方责任等方面还都只是给出了原则性和方向性的规定,缺乏落实的部门和责任分工等具体的措施。而后者颁布于1988年,虽是一部比较全面和系统的政策规定,但其重点仍然集中在指导蓄滞洪区的安全工程建设、启用以及安全撤退等水利工程措施方面,而对蓄滞洪区的经济社会管理乃至日常维护未给予详细规定,这与该纲要由水利部门拟定有关。况且由于颁布的时间早,有些内容需要更新。总体上讲,该纲要重建设轻管理的特征比较明显。

此外,法律位阶比较高、权威性比较强的《水法》和《防洪法》缺乏对行蓄洪区全面的管理规定,如人口管理问题、淹没损失负担问题以及行蓄洪区内的建设和发展问题等。这些问题或交由下位法规规定,或者交由行政部门酌情处理,导致这些问题难以有效解决。而其他的政策和法规,除《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以国务院令的方式发布外,则多数层级比较低,由各部门制定。较为重要者如《纲要》和《若干意见》由国务院办公厅转发,很多的规定还停留在部门规章制度。部门的规章一者主要规定本部门职权范围的事务,涉及的事项比较窄,二者只是一种行政指导,约束性要弱,其它部门有时难以真正执行。由于行蓄洪区的管理既涉及地方各级政府,又涉及中央各有关部门,在地方政府方面,又涉及四个省。同时,区域之间利益矛盾比较突出。在这种情况下,法律位阶太低,就会失去基本的约束力。再比如,区域利益平衡问题、人口外迁问题、人口控制问题等,都需要在较高的层次上进行协调。另外,法律位阶低,难以做出有权威性的要求,以及责任明确的罚则,也不利于有关方针、原则的落实等等。例如在1988年的《纲要》中,虽然就行蓄洪区的人口控制问题提出了明确的要求,但却没有能够就责任和经费问题做出规定和安排;即使在2006年的《若干意见》中,由于牵涉到民政救济,也无法对蓄滞洪区的扶持与救助办法做出具有约束性的规定。

(二)部分法规的执行主体不明确,过于抽象和原则,操作性比较差

法规中的执行主体不明确是我国法律法规中的通常情况,并非蓄滞洪区管理政策与法规所独有,具体到蓄滞洪区的管理,比较突出的有:(1)人口控制政策的执行手段不明确,没有得力的实施措施,导致《指导纲要》提出的人口增长率得不到有效的控制;(2)农村土地利用和农业生产结构调整的主体和责任不够明确;(3)就地避洪设施的日常管理主体不明确,不够有效,导致较多的安全设施在建成之后,缺乏有效的管理,尤其是对于一些小型的安全设施,这种现象更为突出;(4)安全撤离后的食宿保障主体和经费安排不够明确,可能导致蓄滞洪区运用次数比较多的情况下,安全撤离后的食宿难以得到有效保障。

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