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淮河行蓄洪区管理的相关法规政策分析(2)

目前部分政策法规对蓄滞洪区经济社会活动的规范比较抽象和原则,缺乏可操作性。例如如何确定不同类型蓄滞洪区的管理与经济发展模式,经济结构和产业结构调整,鼓励当地群众外出务工的规定等;限制蓄滞洪区内高风险区的经济开发活动,鼓励企业向低风险区转移或向外搬迁,都缺乏相应的财政和税收手段的配套。又例如,如何加强蓄滞洪区土地管理,土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求,保证蓄滞洪容积,实现土地的合理利用,减少洪灾损失;蓄滞洪区所在地人民政府要制订人口规划,加强区内人口管理,实行严格的人口政策,严禁区外人口迁入,鼓励区内常住人口外迁,控制区内人口增长,等等。类似这样的规定和政策往往没有能够提出实现这些政策目的的手段和措施,导致了政策难以落实。

由于法律和法规对有些事项规定得不够具体,这些未作具体规定的事项的管理就被赋予给了行政部门,目前淮河流域行蓄洪区的安全设施建设由淮委负责,而行蓄洪区的日常管理,普遍实行地方行政负责制,由省、地、县有关部门分别管理,往往各持己见,容易产生矛盾和争执,在蓄滞洪区的运用、建设和日常维护管理方面出现分歧,协调时间长,容易延误时机。例如在实际调研过程中,就发现在行蓄洪区建设了过大的安全区的问题,其原因就在于原来《纲要》只是规定了不宜建设过大的围村埝,但没有更具体的规定,这实际上将裁量权赋予了行政部门,而地方政府倾向于做大围村埝,以保护更多的土地和人口,但却增加了日常的运营费用(如电费),也削弱了调蓄洪水的能力。

(三)行蓄洪区的建设和管理的资金来源不够明确,缺乏保障,导致部分设施和制度难以有效发挥作用

蓄滞洪区的基础设施建设主要包括蓄滞洪区围堤、控制闸、隔堤、安全设施、转移道路、通讯设施、预警系统以及与“移民建镇”配套的生产、生活基础设施,需要大量的资金,但由于建设资金的安排灵活性比较大,有时出现建设资金不落实以及暂时挪用的问题,导致目前蓄滞洪区的基础设施建设不能达标。而且,由于历来重建设轻管理,对于工程措施的建设资金一般安排得相对比较充裕,而管理方面由于时间长,管理主体在工程建设期内不是很明确,建成后的管理资金很难做到有效的估计,常常导致管理资金不能足额及时到位,蓄滞洪区的安全设施的管理不够有效,小型配套设施如排涝设施跟不上,造成一些安全设施有时不能正常发挥作用或者毁损得比较快。

按照1988年《纲要》的思路和规定,安全撤离设施的建设与管理责任基本由地方政府负担,例如撤退道路和对口安排、撤退船只车辆、食宿、防疫等事项均有地方负责,但在《纲要》中都没有对此就机构、人员和经费以及问责等做出规定,其它的法律法规也没有做出相应的详细规定。

(四)控制蓄洪区内人口增长的政策不够完善有力

目前,蓄滞洪区人口控制措施不力,人口增长过快,尤其是对于那些使用频率比较高的蓄滞洪区,致使行蓄洪运用损失大,难下决心。人口增长过快的原因是多方面的,首先是没有一个清晰或明确的长远规划以及对人口规模的控制指标。其次是虽然有原则性的规定,但规定太模糊,没有落实到部门和责任人,缺乏问责制度。三是缺乏必要的政策手段和资金支持,尤其是对于蓄滞洪区内流动在外的人口的计划生育工作难度很大。

此外,也有生育习惯和受经济利益驱使,人口自然向经济发达地区汇集的原因。如有的蓄滞洪区,随着转移道路等基础设施的建成,生产生活条件得到了改善,甚至超过了保护区的条件,人们很自然的要向行蓄洪区里迁移,加上有关政府部门、社会团体、学校等机构的迁入,并由此而带来第三产业人口的增长,很难避免人口的快速增长。

(五)缺乏完善的移民建镇配套办法

“移民建镇”是蓄滞洪区安全建设的有效途径,其基本特征是:农民的房屋、财产、企业等与农田作业分离,在安全区(镇) 内生活,到安全区外耕种生产。一般情况,安全区的间隔距离控制在10公里左右,居民与耕地的距离最大在5公里左右,可通过自行车等交通工具到田间耕作。目前由于耕作距离、基础设施建设、土地关系调整以及房屋财产等多方面的原因,“移民建镇”在实施过程中还有一些障碍,为保障“移民建镇”措施得以顺利实施,还必须制定和实施配套的政策或法规,以规范和调整“移民建镇”工作,使农民能够迁得出,住得下。

(六)《补偿办法》的规定比较繁琐,难以执行,且导向作用与长远目标不协调

《补偿办法》核损阶段的操作程序过于复杂、任务很重,操作成本高。登记核查工作以“三榜公布”为核心,为了尽量减少三榜公布的异议,在统计时一个村分几个小组进行,统计结果先在小组内进行公布,充分发挥村民之间的互相监督作用,时间一般是3~5 天。规定的“三榜公布”以7天为准,公布后有异议的修改后再公布。虽然名义上为“三榜公布”,但是实际公布时有些地方达6、7 次之多,由于操作过程中牵涉的人很多以及退水较慢,进行财产损失登记时很多财产还泡在水里,难以进行核实,从组建小组、登记、上报、核查、下款到发款,也要半年的时间,大部分群众是在春节前拿到补偿金,有时出现问题还要进行核查,拖的时间更长。有些问题在政策上也很难把握,如缺乏对工矿企业和农户依法承包滞洪区内的种植物的补偿,缺乏对在进行抗洪抢险中负伤或死亡人员及家属的补偿。而且部分地方滞洪区与非滞洪区的边界难以确定,补偿面积难定。

此外,对“移民建房”政策也产生了消极影响。2003年淮河大洪水中蓄滞洪区的大规模运用,使国家意识到了补偿政策的实施难度与补偿负担的沉重。因此,更加倾向于采取一次性投入将区内居民迁出蓄滞洪区的“移民建房”政策。2003年大洪水之后,安徽省一期计划搬迁11个蓄滞洪区的居民,但由于种地距离远,不方便,有些区内人员仍不愿意搬迁。此外,临近蓄滞洪区的低标准保护区虽然受了灾,却不能得到像蓄滞洪区那样的补偿待遇;而蓄滞洪区不分洪的年份可以得到丰收,分洪的年份有国家补偿,反而成了人们更愿意生存的地方,这就与实施移民建镇政策产生了矛盾。

虽然2006年5月财政部对原《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》进行了修订,农作物的补偿不再按照耕地上实际耕种的农作物确定补偿标准,而是按照当地主要农作物前三年同季农作物平均产值的50%-70%来确定补偿标准,简化了确定农作物、专业养殖和经济林补偿标准的程序,但仍然存在程序比较复杂,导向性作用不强的问题。

三、调整淮河行蓄洪区管理政策与法规的建议

(一)按照蓄滞洪区的重要性和使用几率对蓄滞洪区进行分类管理

在蓄滞洪区的建设与管理过程中,应该充分体现分类分级管理的原则,按照蓄滞洪区的重要性和使用几率对蓄滞洪区进行分类,非常重要而且使用几率高的蓄滞洪区就要严格控制人口以及非农经济活动,尽量减少蓄滞洪区使用所带来的损失,对于那些不是很重要但使用频率高的蓄滞洪区,可以通过适当提高防洪工程建设标准,降低使用频率,同时允许蓄滞洪区内发展一些非农产业,对于那些很重要但使用频率不高的蓄滞洪区,由于暂时不能转为防洪保护区,一方面要加强安全设施建设,保障生命财产安全,同时要在离口门比较远,有相对充分转移时间的地方发展第二和第三产业,对于那些既不是很重要使用频率又不高的蓄滞洪区,要创造条件转为防洪保护区,积极发展二、三产业,促进蓄滞洪区的经济发展和人民生活的改善。

(二)尽快制定《蓄滞洪区建设与管理条例》

由于蓄滞洪区的建设和管理牵涉的部门和地方多,既有中央多个部门(如水利部、财政部、民政部、国土资源部、人口与计划生育委员会、发改委、交通部、建设部、保险等金融监管部门)要承担的责任,又有地方各级政府承担的职责,情况复杂,领域多,解决的难度大,因此,有必要制定一部对蓄滞洪区的建设与管理进行全面规定的法规性文件,如制定《蓄滞洪区建设与管理条例》,将涉及蓄滞洪区的重要问题予以明确规定,作为蓄滞洪区建设和管理的“基本大法”,并以国务院令的方式颁布,提高蓄滞洪区建设与管理法规的权威性。

(三)尽快明确蓄滞洪区安全设施建设以及撤离后生活安置的资金来源和分担关系

目前的法规和政策对于蓄滞洪区的安全设施建设以及撤离后的生活安置都作了比较详细的规定,但是从1988年的《纲要》以及1997年的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》的规定来看,都只是原则规定了中央水利基金和地方水利基金的使用范围,而且地方政府承担了较多的责任,尤其是蓄滞洪区居民撤离后的生活安排,基本上由地方政府承担,但没有专项的资金安排,因此建议制定政策明确规定安全设施建设以及维护的资金安排和中央地方以及地方各级政府间的分担关系,保障资金的来源和使用。

(四)完善移民迁建的配套办法

从目前实际情况来看,移民迁建的配套办法急需明确规定的方面包括:(1)安全区的堤防、道路等基础设施由国家扶持建设,国家投资,群众投劳;(2)安全区外的农耕道路应科学规划,保证相应标准,以方便农民远距离耕作为宜;(3)安全区建设要考虑学校、医院、商业、邮电等网点的配套建设;(4)集镇式的安全区建成后,有关政府部门要带头迁入;(5)计划搬迁的蓄滞洪区内不在安排任何公共设施建设。

(五)制定详细的可操作的蓄滞洪区人口控制计划

控制蓄滞洪区的人口增长,逐步向区外转移人口是《防洪法》和《纲要》中确定的目标和任务,但实施的效果并不理想,其原因前已述及。当前需要制定一个专门针对蓄滞洪区人口控制的办法,其要点应该包括:第一,明确蓄滞洪区人口控制原则和目标(如增长速度不高于保护区的原则等) 。第二,明确控制蓄滞洪区人口自然增长率的措施,如提高实行计划生育的奖励标准及经费安排。第三,对由蓄滞洪区流动到外地的流动人口的计划生育问题在责任主体和经费方面做出安排。第四,明确人口外迁安置的经费和来源(建议中央和地方政府分担),加大对移民搬迁工作的规划和经费支持力度,确保行蓄洪区居民搬得出、稳得住、能发展。第五,结合人口外迁安置,适当调整区内和区外的土地使用权分配关系。第六,与蓄滞洪区运用补偿制度结合起来进行控制,如果是超生人口则不能享受补偿或者减少补偿额。

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