分享到:
管理学基本理论 最近更新
2014年中国公务员制度的分析
对知识经济对企业行政管理的影响分析
行政秘书技能培训论文
行政管理论文范例介绍
旅游管理探究如何做好前台销售
关于工程管理理论与现场施工管理的关系
精选最新行政管理论文大全
试论工厂的行政管理制度
工商管理及其他相关论文题目参考
管理学论文计划职能部分
浅谈人力资源正在被互联网颠覆
行政管理论文范文设计
简论新建高校行政秘书现况
浅谈企业人力资源薪酬论文
加强教学档案管理工作的思考分析
关于创新当前形势下的高校日常行政管理
如何提高机关公文处理水平分析
基本理论城市规划与国防建设
基于市场营销理论对公共管理的思考论文
浅析知识经济时代的企业营销创新
伦敦大都市管理体制研究评述
摘  要 在明确伦敦大都市区的范围和概况的基础上,对伦敦大都市区的管理体制及其演变历程进行了较为详尽的分析与总结,认为伦敦大都市区划体制和行政组织体制的演变可划分为“雏形、分散、统一、再分散、再统一”五个阶段。随后对伦敦行政管理组织体制的特征进行分析,认为政党冲突、复杂的政府间关系、多层次的管理机构以及区域性合作组织始终贯穿于伦敦的大都市治理进程之中。上述几条主线,是深入理解伦敦大都市区管理体制和治理模式的关键。

  关键词 大都市治理,伦敦,管理体制,区划体制


  伦敦作为世界公认的四大国际大都市之一,在城市管理体制的变革过程中具有明显的阶段性和层次性特征。伦敦城市的国际地位和影响决定了其在发展过程中的规律特征具有城市发展的代表性。分析、总结伦敦管理体制演变过程中存在的特征和规律、经验和教训,对于探索我国特大城市管理体制建设,提高我国大都市治理水平有着积极的借鉴意义。


  一 伦敦大都市区的政区构成和区划现状


  “大伦敦(Greater London)”的概念由来已久,但是,在1965年的行政改革中被作为正式的政区名称提出之前,其地域界限一直是模糊的。目前,伦敦大都市区的空间地域范围大致有三种标准:行政建成区,功能区和城市聚集区。人们一般所说的伦敦主要是指麦特绿带以内的区域,面积大约1600平方公里,拥有约700万居民和300万住房单位。其中,城市建成区面积为1580平方公里(610平方英里)。如果按照功能区来划分,则地域面积略大,人口约为790万人。如果参照联合国关于“城市聚集区”的标准,伦敦大都市区可以看作是由一系列连续的建成区所组成,覆盖的地域面积则更为广泛,大致相当于“大伦敦规划”的区域范围,整个区域的面积约6700平方公里,人口总量将高达1050万人。


  本文所描述的伦敦大都市区主要是指伦敦的行政区范围,即伦敦大都市区的行政建成区,总共由33个相对独立的行政区划单元构成。具体来讲,是由31个伦敦都会自治区议会以及威斯敏斯特城和伦敦城共同构成的行政区域。除了伦敦老城外,其他32个都市自治区又可以被划分为内伦敦和外伦敦两个圈层。


  从管理层级来看,当前伦敦大都市区采取的是“大伦敦管理局-自治市-选区”三级管理体制。伦敦大都市下设32个自治市,每个自治市又可以分为若干选区。根据伦敦政府指南的最新数据,伦敦全市总人口达733.89万人,面积1588.36平方公里,每个自治市的平均人口规模为23万人,平均面积规模近50平方公里。


  二 管理体制


  与其他国家不同,伦敦大都市区划体制和行政组织体制的演变可谓一波三折,先后经历了“雏形、分散、统一、再分散、再统一”五个阶段。中央与地方政府之间,各级地方政府之间,以及不同利益主体之间的矛盾冲突关系相互交叠、相互影响、错综复杂,共同构筑、促成了伦敦大都市区复杂而多变的行政区划与管理体制格局。


  1.大都市区政府雏形时期


  早期的伦敦还没有统一的大都市区政府,随着城区的规模不断向周围的郡扩张,管理体制与区划模式滞后于经济社会发展的矛盾日渐突出。从19世纪30年代开始,英国政府着手对大伦敦的管理体制进行改革,拟建立具有大都市区政府性质的管理机构,并先后进行了许多有益的尝试。例如,分别于1829年和1848年成立了郡警务局和都市下水道委员会。


  但是,从职能性质上讲,上述组织还不是大都市区管理机构。真正意义上的伦敦大都市区地方管理机构是依据“1855年都市地方管理法案”而成立的“都市工作委员会”,当时的辖区人口约为280万人,管辖面积大约300平方公里,管辖范围大致相当于今天的内伦敦区域。都市工作委员会在建立之初,主要目标和职能是改善、维持伦敦的污水处理系统的良性运转。然而,由于客观现实的需要,在其随后存在的33年里,所承担的职能逐步扩展,囊括了许多其他职能。尽管在名称和法律地位上还名不副实,“都市工作委员会”在性质上初步具备了伦敦都市地方管理机构的雏形。这是一个重大突破。


  2.市一区对抗阶段


  100多年以前,英国有了第一个由选举产生的城市政府——“伦敦郡议会”,伦敦城虽然得以保留,但是与之抗衡的另外28个地方议会也随即建立。


  1888年《地方政府法案》的颁布为伦敦行政建制的改革提供了一次很好的契机。都市改革派以法律为依据,废除了“都市工作委员会”,成立了“伦敦郡”,由居民直接选举产生“伦敦郡议会”。但是在组织形式上,改革的激进派和温和派各持己见,相持不下。前者主张废除教区委员会,建立单一的都市郡政府,这一观点遭到了各教区和伦敦城的联合抵制;后者则建议成立自治市以取代教区。


  后来,在中央政府的干预下,制定了1899年伦敦政府法案(London Government Actl899),根据该法案,伦敦郡于1900年进行改革,仍然实行两级体制。该法案还赋予伦敦郡议会很大的权力,废除了教区,改建为自治市,自治市自此开始成为都市基层地方政府的基本单元。


  3.统一管理阶段


  为了改变这种局面,伦敦曾多次成立专门的委员会,负责对大伦敦地区的地方政府组织的构建和政府间的职能分工问题出谋划策。其中以赫伯特(Siir Edwin Herbert)领导的委员会影响最大。其改革的指导思想是确保构建一个有效、便捷的地方政府。具体思路是:成立“大伦敦议会”和51个“自治市议会”,伦敦城体制保持不变。各层级之间的职能分工如下:大伦敦议会行使的职能——教育、规划、主干道、垃圾处理、消防、急救、交通整治;两者共同承担的职能——住房、娱乐、艺术、污水处理和地面排水设施;自治市议会行使的职能——社会服务、环境健康、地方道路、图书馆。


  后来,保守党政府部分接受了“赫伯特皇家委员会”的上述建议,于1963年制定了伦敦政府法案,于1965年成立了大伦敦议会。与此同时,伦敦于1964年将原有的85个自治市重组为32个,以适应管理体制改革的需要。在随后的21年里,伦敦市一直保持的是“大伦敦议会——自治区议会”的双层政府管理模式。


  根据巴罗的研究,“大伦敦议会-自治市”双层管理体制存在严重的结构缺陷,其中涉及到双层政府之间的职能划分及其相互之间的关系问题。可以从三个方面来说明这一点:首先,该体制的一个基本目标就是扩大自治市的权力,由此加大了上层政府的管理协调难度。其次,在两级政府的职能分工方面,有些职能,特别是规划、住房、交通等职能,运转极为复杂,很难明确分解。由于职责界定不清,给相互之间的协商与合作带来极大困难,导致运作效率低下。最后,从政府之间的关系来看,伦敦的两级地方政府之间不是行政从属关系,自治市的力量较为强大,在一定程度上削弱了大伦敦议会干预城市发展的权威性,降低了其有效发挥战略职责的能力。


  4.多头分散阶段


  1986年,由于种种原因,大伦敦议会与英国其他6个大都市区郡议会一样,被英国中央政府废除,各级政府及其下属组织以及社会团体纷纷介入,伦敦的管理与运行在很大程度上陷人多头分散的混乱局面。


  权威管理主体的缺失给城市的可持续发展带来重重阻力,严重阻碍了伦敦这一世界级城市综合竞争力的提高。具体表现在管理主体的多元化、职责分工不明、关系纠缠不清、利益冲突争夺不断、城市规划难以有效统一、缺乏战略规划的有效指导、相关政策难以整合以及中央政府对区级政府利益的蚕食等诸多方面。其中管理主体的多元化和区域规划难以协调两个方面最为突出。


  5.重新整合阶段


  在大伦敦议会被废除的10多年的时间里,多头分散、利益纠缠不清、矛盾纠纷不断的局面一直困扰着伦敦。大伦敦城市发展的统一性与整体性遭受到严重威胁,综合竞争实力受到了极大抑制,情势已经发展到了非改革不可的地步。


  1997年,城市管理体制改革的时机成熟,工党在其施政纲领中决定采取公民投票表决的办法重新引入由民主选举产生的富有战略意义的伦敦管理局,在1998年5月举行的全民公决中,伦敦居民以3:1的多数比例同意建立统一的“大伦敦管理局”,并于2000年5月通过选举产生了“大伦敦管理局”。


  大伦敦管理局的成员由市长和议会组成,以后每四年选举一次。同年7月3日,大伦敦管理局被正式赋予相应权力。大伦敦管理局的主要职责范围包括交通运输、土地利用规划、经济发展、环境保护、社会治安维持、火灾和紧急事务处理、文化体育和公众健康,等等。大伦敦议会作为战略性管理机构,主要承担行政管理和综合协调工作,其中绝大部分业务职能分别由大都市区警察局、伦敦交通局、伦敦火灾和紧急事务处理局以及伦敦发展局四大附属职能团体行使。上述四大功能团体共同构成了大伦敦管理局的组织主体。


  伦敦实行的是行政(市长)和议会分权的管理模式。前者负责政策制定、预算编制、机构人员的任命等,后者承担咨询职能,并且有权审议市长的各项建议。


  其中,市长代表大伦敦管理局行使行政权力,即从宏观以及维护大伦敦整体利益的角度考虑大伦敦地区的发展战略,议会则掌握审查权。具体来讲,市长负责空间发展、空气质量、生物多样性、文化和旅游、经济发展、财政预算、交通以及废物处理等战略规划的编制,还负责对下属组织机构成员的任命。由于市长经直选产生,具有很大的权力,拥有大多数决策权,在城市管理中居于主导地位。


  与之相比,议会的职能非常有限,它对于大伦敦议会的财政预算享有审查权和修正权。有权对城市的行政事务进行调查研究,还有权审议市长的年度报告。虽然议会对市长的行为具有审查权力,但是其政治影响和政治权力相当薄弱,充其量只是一个次要合作者。


  伦敦区级政区主要承担着本区的日常事务,具体包括:教育、社会服务(儿童保护、日常护理和家政服务等)、住宅建设、公路维护、区域规划、街道清扫和垃圾处理、文化和休闲产业(图书馆)等。从机构重组来看,“伦敦规划顾问委员会”、“伦敦研究中心”以及“伦敦生态所”等那些在大伦敦议会被取消以后建立的服务于全市的团体被移交给大伦敦管理局领导,其他团体则并人伦敦政府协会。


  三 伦敦大都市行政管理与组织体制特征分析


  在伦敦大都市的漫长发展历程之中,有几条主线贯穿其中,有助于我们更为深入地理解伦敦大都市的管理体制和区划体制演变,本文将其归纳如下:


  1.如火如荼的政党冲突


  党派之争可以说是伦敦大都市区政府管理体制的特色之一。政党利益的冲突是理解伦敦行政管理体制改革的关键。伦敦大都市区并非由统一的政党垄断,而是由不同政党及其下属机构联合掌握。伦敦每次行政管理体制的改革进程里,政党之争始终贯穿其中。在伦敦政府组织体制的架构上,存在两个针锋相对的派别,分别是地方主义和都市集权主义,两者的相互较量最终上升为保守和工党的政治斗争。


  早在1980年代撒切尔执政期间,保守党执政的中央政府就与工党领导的大伦敦议会以及其他都市郡政府之间发生了激烈的冲突。由于当时作为在野党的工党所控制的大伦敦议会和其他大都市区郡议会,经常强烈抨击中央政府的社会、经济政策。与之对应,中央政府先后颁布了一系列法令,来削弱反对党的势力。其中,以1985年地方政府法案的影响最为深远。在这次改革当中,随着大伦敦议会的废除,伦敦大都市区地方政府的第一层级管理组织机构被架空,许多其他职权被剥离,整个大都市区处于一种群龙无首的混乱状态。


  Ian Loveland曾经深刻地认识到中央政府与伦敦地方政府之间的这一微妙之处。他评价说,表面上看,撒切尔和梅杰的关于伦敦大都市区行政管理体制的改革被冠以“提高运作效率、维护地方公众利益,使其免遭极端主义政治家利用”的美名,但实际上,其真实目的则在于消除潜在的敌对势力,这一精辟分析可谓是一语中的。可以毫不夸张地说,大伦敦议会成为党派之争的牺牲品。

随机推荐
科学认识并有效管理体制外人才队伍
畅通工程在节能中的运用
统一规划加速铁路经济管理人才的培养 以适应当前实行“大包干的”需要
资产专用性及其相关问题研究
试论现代税收征管模式实现的途径(1)
区域创新系统理论的研究评述
以民为本思想的政治观解读(1)
创新黑龙江农村基层干部队伍管理方式
职业技术院校系部二级管理初探
管理学概念的发展

设为首页 | 关于我们 | 广告联系 | 友情链接 | 版权申明

Copyright 2009-2014 All Right Reserved [粤ICP备05100058号-11]