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对政府企业化改革副作用的分析与反思
 摘要:对于企业型政府,古德塞尔曾经这样批评:“政府应该为公共利益服务,而不是满足企业家的自我”。并且企业化政府这个称谓本身就与其公共服务基本的职能和宗旨相矛盾。虽然企业化的政府在大大提高行政效率方面做出了不可磨灭的功绩。但是,日渐凸显的“副作用”应当引起我们对政府企业化改革的反思。本文以企业化改革最为成功的新西兰政府为例,对政府企业化改革的不理想方面做出一些分析,以对我国行政管理改革提供启示。
  关键词:企业化政府;副作用;启示和反思
  
  一、新西兰政府企业化改革的内容
  
  新西兰的行政改革在20个世纪最后20年的西方新公共管理运动中占有十分重要的地位,其特点可以概括为以下几点:一是改革有一系列的法律作保障,二是改革有充分的理论准备,三是改革的彻底性,四是改革的持续一致性,五是成效的显著性。这五个特点使得新西兰的改革引起了国际上的广泛关注,被许多国家誉为改革的典范。
  新西兰的改革受到国际上各种理论思潮的影响,其中最主要的是公共选择理论、委托一代理理论、交易成本理论和管理主义。新西兰政府的改革内容有:
  
  (一)对政府核心部门的改革是全面、系统、自上而下的改革。
  上至中央政府各部门,下至地方行政部门,都卷入了改革的大潮之中。改革的主要目标是提高决策质量和对绩效的责任感,提高公共部门的效率。在组织形式方面,把部门内的中下层组织转变成独立性质的单位,而单位的负责人也不再是官僚,而是被赋予了编制、人事、财务等大权的经理。这被称为“公司化的改革模式”。在这种新的关系模式之下,政府上级主要负责决策,中下级已经公司化的部门则负责执行。在管理方式上,由于上下级之间决策和执行的分离,上级对下级的控制完成了由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变。在结果导向的影响之下,政府的管理也从传统的过程管理转向绩效管理。
  
  (二)通过公共服务的市场化,提高公共服务的质量。
  新西兰模式的特别之处就在于其政府在整个公共服务领域全面实行绩效管理,建立公共服务委员会管理绩效合同,与供货部门签订绩效框架协议,同意以特定的价格生产特定数量与质量的产品。政府既可以与私营部门签订供货协议,也可与公共部门签订类似的协议,这就形成了公共部门与私有企业之间的竞争,可以激发各个部门降低成本,提高效率。
  
  (三)通过公司化、民营化等方式,优化政府职能。
  新西兰在国有资产的公司化与民营化方面的彻底程度更甚于英国等国家。国有企业通过公司化必须按照私营企业的方式运作,注重效率和产出。当然,公司化最终是为民营化服务。包括国有银行、航空、保险、电信、造船等企业都由私人经营。这样,政府就退出竞争性市场的商业活动,从大量的社会事务中解脱出来。把属于市场的职能还给市场,把属于社会的职能交给社会,由社会经济组织或中介组织承担。政府赤字也大幅下降。这样就可以将资金充分投入到提供市场和社会很难提供的公共物品上,把每一分钱都用到刀刃上,使提供质量大大上升。
  
  二、对新西兰政府企业化改革副作用的分析
  
  改革之后,新西兰在经济、政治或是其他方面都有了很大改善是不争的事实,但是随着时间的推移,很多举措的成果都应当做出及时的评估。新西兰政府对改革进行了至少两次大规模的评估。两次评估都得出积极的结论,同时也指出一些领域需要继续注意。其中不太积极的成果包括:
  1、改革的费用没有认真计算,但很可能偏高。这包括大范围的工作中断,持续性和“机构记忆”的丧失。
  2、已经坐到更加关注产出,但有时是以不注意后果作为代价的。
  3、对于机构中不同的“皇家实体”的责任性和监督安排不是很清楚。
  根据以上资料,我们可以看出任何一种新的改革方案都有积极的一面也有消极的一面。以私有企业的运作方式来实现公共服务的目的,这个过程中的公私利益如何平衡,运作中的行为规范由谁来监管等问题使得整个公共行政管理的改革再次陷入一个管理的困境圈子。而将企业力量引入公共产品的输出过程在经过这么多年的实践当中又出现了什么样的力量博弈。
  下面将针对新西兰的三个改革的不理想方面做出一些分析:
  
  (一)以结果为导向引起的问题
  在公共责任的个人化以及任期制的多重压力下,企业型政府官员工作的结果导向会更加明显,从而存在为了完成目标达到结果而忽视过程正当性甚至合法性的危险。而这正是新公共管理运动中“结果导向”(result driven)被人广为批评的一大“罪状”。改革通常的做法是在包括专门的个人目标和重点的年度合约或准合同中写上所要求的成绩。改革通常只是部分的一年限和资格仍然是整体衡量的因素一但要使公务员更关注专门的而且是短期目标的意图很明显。
  一些学者指出:“企业型政府在某些时候违背了公共服务的传统,不利于提供服务”。由于其过分重视结果,而在某些时候忽视了必要乃至正当的程序。因此,在某些时候是一种不民主的制度安排,使有些公共企业家为了效率和结果而牺牲部分公共利益。库珀指出,民主是行政伦理的核心价值之一,为了效率和结果而牺牲民主的做法往往是不可取的。
  
  (二)市场化方案暴露出的问题
  市场化方案有利于转变政府职能和精简政府机构。随着实践的开展,在市场机制与公共职能的结合的改革中也暴露出一些问题。例如,私营部门追求营利、效率,而公共部门不单纯追求效率而更注重责任与公平。两者目标的不同,导致了在高度民营化与合同出租中存在缺乏责任问题,将公共责任以合同的形式转移到私营部门,在某些情况下将变成一种责任转嫁,结果是减少了公共责任与公共精神的范围,责任机制不能很好落实。企业型政府将本应该由自己承担的责任与私人责任交换不仅产生了行政伦理问题,而且是对公民与政府关系的又一次破坏。面对实践中出现的问题,古德塞尔明确指出:“处理公共问题应该具有创造性,但不能让少数人中饱私囊”。对于新合同主义,还有学者提出其他方面的批评:“合同出租是市场导向的主要原则,它有利于提高效率与效益,但却缩小了公共责任的范围,也妨碍了公共管理有民众的联系与沟通。”
  
  (三)政府中的企业家精神风险
  在成熟的商业文化背景下,企业家往往是与冒险和孤注一掷联系在一的。在传统的公共行政模式下,公共行政领域中,尤其是在提供公共服务的过程中,几乎是没有风险可言的,政府对公共服务的垄断使得风险最小化。公共企业家继承了私营企业家的衣钵,同样有大规模投资的欲望倾向,而且他们进行的投资往往更缺乏论证和可行性研究(因为钱是纳税人的,公共企业家可以不必担心资金的来源问题),
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