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中国政府机构存在的主要问题
  1949 年中华人民共和国成立以来,政府进行了多次机构改革。 1978 年改革开放后又先后于 1982 年、1988 年、 1993 年进行了三次机构改革。始于 1998 年的第四轮改革正在进行之中。从以往机构改革的 历史 经验来看, 中国 政府机构存在着五个方面的 问题 。   

  一、政府机构设置不稳定   

  这种不稳定性是有迹可寻的,基本上是在三个层面进行周期性循环:从政府职能上看,是在中央政府与地方政府、政府与 企业 经济 管理权力之间的配置上进行权力下放与上收之间的循环;任何政府机构的设置都以职能为核心,职能的变化直接导致另外两个层面的变化——在政府机构设置上进行分开与合并、撤销与增加之间的循环;在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。

  在 1978 年前后两个时期导致政府机构出现有 规律 变化的原因有所不同。此前是由计划经济体制运行的内在逻辑决定的 ; 此后则是由于从计划经济体制向市场经济体制的过渡造成的。

  计划经济的主要特征是用行政力量来配置资源和主宰经济活动,本应由市场和企业承担的种种经济职能被集中到政府中来 [1] ,它客观上要求一个规模庞大、复杂完备的政府机构以便承担和实现这些职能,其结果必然导致政府行政机构——主要是经济管理机构的不断细分和不断膨胀。就是说,计划经济体制是巨型政府的经济基础 [2] 。美国著名经济学家约瑟夫·熊彼特在 1949 年发表的演讲《大步进入 社会 主义》中对此有过论述:几乎不可能设想,这种意义上的社会主义 ( 即由国家当局控制生产资料、决定怎样生产、生产什么以及谁该得到什么的那种社会组织 ) 可以没有庞大的官僚机构来管理生产和分配过程。

   1949 年政务院 ( 即国务院的前身 ) 成立时,设立政法、财经、文教、人民监察四个委员会,分管 35 个部门,机构比较精简。 1953 年,由于第一个五年计划的实施,加强了中央计划指导,中央政府的经济管理职能开始向直接、微观方面 发展 ,综合管理部门分化为专业管理部门,如重 工业 部进一步细分为一机部、二机部、建筑工程部和地质部;从财政部中分出了粮食部;贸易部一分为二,变成商业部和对外贸易部。这样,政务院的机构由 35 个增加到 42 个,经济管理部门增加到 21 个。 1954 年国务院成立,计划程度进一步提高。为加强直接管理,撤销了四个委员会,改设八个办公室,实际上是管理权力的进一步细化,行政机构相应增加到 64 个,其中经济管理部门达到 35 个。到 1956 年,三大改造完成,社会主义体制的初步建立使中央政府集权的范围空前扩大,经济管理部门管理的产业越来越多,原来的机构设置已经无法适应庞大的管理业务,遂更细致地划分了管理系统:撤销了重工业部和燃料工业部,分设和增设了冶金工业、化学工业、建筑材料工业、煤炭工业、电力工业、石油工业、森林工业等部。同时,为加强中央政府的宏观协调能力,又增设了国家经济委员会和国家技术委员会两个综合职能部门。这样,国务院的机构膨胀到 81 个,是建国后的第一个高峰 [3] 。

  但这一体制的弊端也很快暴露出来——中央集权过多,统得过死,地方和企业都丧失了自主性和灵活性,经济发展陷入停滞状态,地方政府纷纷要求中央放权。 1956 年 4 月,毛泽东在中央书记处做的题为《论十大关系》的讲话中指出,传统的苏联体制的弊病,主要在于权力过分集中,损害了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性,必须加以改革。他说:“我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡的死死的,一点机动权也没有。” [4] 于是,中央提出改革国家行政体制,开始下放权力;一部分由中央管理的企事业单位下放给地方政府,国务院各部门所属企事业单位由 1957 年的 9300 个减少到 1958 年的 1200 个 [5] ;同时,国务院所属机构裁减了 21 个部门,机构减少到 60 个。

  计划经济正常运行的前提是中央高度集权,政令统一,步调一致,只有这样才能保证经济的正常秩序。而一旦权力下放,政出多门,地方政府各自为政,又没有市场的调节,由中央政府宏观协调失控导致经济秩序的混乱是必然的。到 1959 年,这种混乱已发展到比较严重的程度。于是,从 1960 年开始,中央重新强调集中统一,反对半无政府主义,被撤销的部门陆续恢复。 1962 年的七千人大会进一步作出加强计划纪律的 21 项规定。到 1965 年底,国务院机构达到 79 个,又回到了 1956 年的规模。

  以后的机构调整差不多都是上述循环圈的复制或放大。这一循环的起始和结束基本上与整个经济运行的一统就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的循环周期相吻合,它是计划经济体制运行自我调整的周期性在行政机构上的反映。

  如同 1978 年以前的经济改革不能称为严格意义上的体制改革一样,这一时期的机构变化也不能称为严格意义上的机构改革——它只涉及经济管理权力在中央政府和地方政府之间的划分以及随之而来的机构设置和人员的增减,而不涉及机构改革的实质,即明确划分政府和企业的职能。

   1978 年以后,中国逐步向市场经济体制过渡,大致与经济体制改革同步进行了政府机构的改革,这种改革也逐渐涉及政府的职能。 1984 年 10 月,中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首先触及到政府职能问题,文件批评了政府直接管理经营企业的做法,提出政企分开的思想。 1986 年,邓小平更深刻地认识到精简机构的实质乃是精简政府职能,他说,必须下放权力,国家发号施令少了,上面的机构就没有多少事情可干,就可精简了 [6] 。在这一认识的指导下, 1988 年进行的第二轮机构改革就明确提出了转变政府职能的原则。

   1992 年中共十四大明确提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,同时提出下决心进行行政管理体制和机构改革。可以说,经济体制改革总目标的最终明确,为政府机构改革奠定了坚实的基础。精简政府机构的主要目标是逐步放松行政权力对经济的控制,释放经济发展的活力。   

  二、政府机构的规范化、法制化程度不高   

  从行政的角度看,中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。

  所谓政府机构的规范化,即指韦伯所说“按章程办事的运作”,“受规则约束的运作”,它遵循“非个人的制度”,是“形式主义的非人格化的统治”,它“不因人而异”。反之,就会导致官僚的“任性专断” [7] 。

  中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事,尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度,但在习惯上、现实生活中,人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑,人们遵从领导个人的权威,人格权威大于机构权威和 法律 权威,领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。

  法制化与规范化是一个问题的两个方面,它包含两个方面的含义:其一是有完备的可操作性的行政法规;其二是有对行政权力有效的监督制约机制。

  从行政法规方面看,还不够完备。 1980 年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出,我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以至事无大小,往往无章可循,这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。具体地说,三个方面的行政法规有待完善: 1 行政机关组织法。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 内容 相当简约,前者仅 11 条,后者 13 条,如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的 [8] 。内容过于简略,增大了法规的灵活性,也相应增大了机构设置和人员编制的随意性,为机构膨胀准备了制度空间; 2 部门组织法。建国初期,我国政府比较重视部门组织立法, 1949 年和 1950 年各颁布一部, 1955 年至 1956 年先后制定了 12 部。但 1957 年以后就停顿下来,政府机构的设置不再重视法律依据,或者简单地走一下形式,或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据,又无明确的职责权限,严重违背了 现代 行政管理法制化、规范化、理性化的要求,是典型的人治行政; 3 行政程序法。随着社会经济的发展,行政权力向各个领导的渗透,官僚机构本身也在发生巨大的变化。一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势;二是官僚者个人的因素如对权力的欲望、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化 [9] 。这样,就必须对行政权力进行严格的限制、监督,制定行政程序法的目的就在这里。

  行政法规可以理解为行政机构的自我约束,法治行政还要求有来自外部的制约。在中国,这种外部制约从 理论 上说有两个方面,一是党,二是人大。但在现实当中,党政合一削弱了党对政府的监督职能;而人大作为国家权力机关的地位和宪法规定的对政府的诸多监督制约职能长期得不到落实。于是,对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。   
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