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不可分共同共有:集体土地所有权制度重构

  摘 要:在农村改革不断深化的过程中,我国集体土地所有权制度存在主体虚位、权能残缺等弊端,不利于农民权益的保障和市场经济的发展。集体土地的不可分共同共有制,明确了集体土地所有权的主体,有利于稳定农村土地关系、保护农民利益和用物权制度规范土地权利,应当是改革的最佳选择。目前要做到:明确集体土地的权利主体,健全行使共有财产管理权的组织机构,完善集体土地所有权的权能和权利行使方式,限定集体土地的公法义务,改革土地法律管理体系。

  关键词:集体土地所有权制度;不可分共同共有;所有权主体;农民利益

  Abstract:In the continuous deepening process of rural reform,China#39;s collective land ownership system has a series of drawbacks,such as absent subject and incomplete empowerment,not helpful to the protection of the rights of the peasants and to market economy development. The system of collective land ownership with indivisible and joint possession characteristics,and which defines the main body of collective land ownership,which is helpful to stabilizing rural land relation and to protecting peasant rights and interests and to using property right system to standardize land rights,should be optimal choice of the reform. Currently,China should clarify the collective land ownership,perfect the organizations and agencies for running public assets management,perfect the right and its enforcement methods for collective land ownership,restrict the obligation of public laws of the collective land,and reform the land law management system.

  Key words:collective land ownership system;indivisible and joint possession;main body of property right;peasant interests
  
  一、我国现行集体土地所有权制度的弊端
  
  农村实行土地承包经营制度以后,土地所有权与使用权逐渐分离,使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中,集体统一经营变成农户分散经营,但土地所有权仍然保持着土地改革所形成的格局,即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体,但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位,并且国家对集体土地所有权的限制过严,从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。
  集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定,集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念,其内涵模糊不清。从现实情况来看,农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构,无法形成自己独立的意志,作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利,其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明,集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有,集体成员缺乏对土地的有效介入和控制,从而造成农民利益得不到有效保障。
  所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权,但仍具有财产所有权的基本特性。然而,我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使,使其成为一种权能不完全的所有权。首先,使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产,而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次,收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产,其收益大为降低;另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后,处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途,其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一,降低了土地价值,削弱了土地的融资功能,不适应农村经济多元化发展的需要。
  
  二、变革集体土地所有权制度的理论创新
  
  我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显,改革已势在必行,但是在彻底变革的风险与利益无法预测时,以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的,而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求,把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来,在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为,创立不可分共同共有土地权利制度切实可行,它符合我国当前国情的需要。
  我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体,以团体资格对特定之物享有所有权,其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合,权利的存在方有意义。因此,集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。
  共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系,而共同享有某项财产的所有权[7];或者因一定原因成立共同关系之数人,基于其共同关系,而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。
  不可分共同共有是指两个以上的权利主体,基于某种共同关系或法律规定,对于同一项特定财产不分份额且不能分割,但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是:所有权是一个,而不是多个;共有关系的主体即所有人不具有单一性,是两个以上;依据共同关系或法律规定而发生;客体是同一项特定财产;财产不分份额且不能分割;权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于:
  首先,它有利于稳定农村土地关系,维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二:其一是从所有权的主体划分,若权利主体是个人,则属私有,权利主体是多人,则属公有;其二是从财产权利的性质划分,若财产属于公共需要和公益目的,则属公有,反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者,那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割,可以长期存在,没有必要担心私有化的产生。
  其次,它明确了集体土地所有权的主体,有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有,集体作为单一主体享有所有权,农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有,集体土地的权利主体是每一位集体成员,农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利,农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权,而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样,农民土地权利的保护就更有据可依,从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

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