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从石油天然气立法看打破垄断的必要性

【摘要】我国是世界第5大石油生产国,第二大石油消费国,石油已成为与粮食和水资源并列,事关国家经济可持续发展与安全的重要资源。世界上主要油气资源国与消费国大都制定了相关法律法规,而我国能源法律体系中石油天然气法长期处于缺位状态,石油天然气法律体系既不健全也不完善,不适应当前油气需求迅速增长的新形势。前不久,国家发改委能源局启动了《石油天然气法》起草的前期工作。

早在1995年,全国人大就有200多名代表提议制定《石油法》,但由于当时条件不成熟,该动议最终无果。

据罗东坤教授统计,我国目前涉及石油天然气方面的现行有效的法律级文件有15个,行政法规有62个,部门规章有1024个,地方性法规有1642个,但我国石油行业法律现状的特点是:数量众多却不统一,可操作性差,有些重要的法规缺位,效力层次较低。又据商务部发布的一份研究报告显示,世界各国近年来通过石油立法“打破国有公司的垄断地位”已成为趋势之一。而我国也有不少专家学者期待这部《石油天然气法》能作为打破行业垄断,实现石油经济市场化的根本保证。

近10年,中国石油业发生了巨大的变化,单独的一部《石油天然气法》对于今时今日的中国显得尤为迫切。1993年以来,我国成为石油进口国,且石油净进口逐年增加,未来石油天然气的供需矛盾还会进一步扩大,因此,石油天然气单独立法将有利于我国石油工业的发展,保障石油资源的稳定供给;有利于确保国家经济安全和可持续发展战略的实施。

本文浅析了我国石油天然气行业垄断坚冰形成的原因及危害,并对立法破冰提出隐忧。

上个世纪90年代,我国经济开始由计划经济向市场经济转轨。在这个过程中,产业结构随着经济政策的演变而进行调整,但计划经济遗留下来的强制性行政管理体制和特殊的所有制形式,使我国众多产业形成了超经济因素的垄断状态——行政垄断。行政垄断直接导致了行政壁垒的产生,政府通过行政干预设置一些特殊行业的准入壁垒,限制企业自由参与竞争,对市场经济的发展是一股扭曲的力量。
经济学将垄断分为三种形式,一是自然垄断;二是市场垄断即经济垄断;三是行政垄断,也就是用权利垄断资源。我国主要是行政垄断。

行政垄断具有以下特征:一、垄断企业多为国有独资或国家绝对控股。二、垄断企业由政府直接经营或由政府控制经营者的人事权和监管权。三、垄断企业市场份额的获得来源于法律的合法性或行政合法性。四、垄断企业之间的竞争是一种低效竞争,表现为不计成本的重复投资和缺少创新的经营理念。五、市场结构以行业性寡头垄断为主。这些特征在我国石油天然气行业得到了充分体现。

垄断的成因很多,通常因政府支持,法律法规认可而产生,一般存在于公共事业密切相关的领域,此外在产业结构调整过程中,企业合并或并购最易产生垄断,主要表现为同行业同企业并购且集中在两个领域:一是过去行政管制的部门和自然垄断部门,如金融、电信、电力、铁路、石油等。二是高技术产业,如航天航空、电子、医药、汽车等。再就是表现为并购规模巨大,如行业巨头强强联合。并购形式有横向、纵向和混合三种。横向合并是指企业在原有生产经营领域实现业务拓展,以追求规模经济为目的。纵向合并是企业将与自身业务密切相关的上、中、下游产业一体化、链条式纳入成为行业独立的市场主体,通过对关键原材料和销售渠道的控制,获得产业整合,垄断社会资源,达到控制市场和对手的目的。1998年,国家将原来分别隶属于中国石油天然气总公司和中国石油化工总公司的资产以长城为界进行重组,成立了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司,加上1982年就成立的中国海洋石油总公司,初步形成了各自独立的上下游、内外贸、产销一体化格局。这是“十五大”以后对国有企业实行战略性重组以及发展跨地区、跨行业、跨所有制的大型企业集团资产重组政策的初步尝试,也是中央政府直接参与企业纵向合并,实现垂直一体化经营的典型案例。随着两大集团公司的成立,石油寡头诞生,南北垄断格局形成。

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