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电煤改革走向何方

前言

煤炭(特别是电煤)是关系国计民生的基础性、战略性资源,国家各个层面一直非常重视。早在40多年前,国务院就颁布实施了《煤炭送货办法》,对煤炭的运输和销售进行规范和管理。为协调煤炭供、运、需各方的平衡关系,40多年来国家每年召开一次全国煤炭订货会(简称:全煤会)。

全煤会是迄今为止国内唯一尚存的仍然冠以“订货”字样的全国性生产资料订货会,从这一点不难看出煤炭订货的“计划性”。但是,煤炭订货会的核心已从以煤炭资源分配量为核心, 转变为以协调电煤数量、价格矛盾问题为核心。每年的“全煤会”后,无论是煤炭企业、煤炭用户还是政府部门和专家学者,都对这种传统的订货交易方式提出了很多批评和质疑。采用一种全新的煤炭(电煤)交易方式来替代逐年萎缩的全煤会,已经在社会各界形成了共识。

从表面上看,由于煤、电双方对电煤价格分歧太大,处于互不相让、僵持不下的局面。而如果做更深入的分析,我们就会发现背后所隐藏的煤、电双方以及相关的铁路、交通、港口等行业的深层次矛盾,煤、电两大行业市场化改革的同步问题,电力体制改革问题,煤炭和电力价格的市场化问题,已经成为社会各界普遍关注的最大焦点之一。

在目前售电价格受到政府管制的条件下,进行以厂网分开和竞价上网为核心的电力改革,无论对于电力行业还是煤炭行业都存在着极大的风险。依靠政府干预,来协调两大利益集团的矛盾也不是长久之计,建立全国煤炭交易中心仍然是画饼充饥。那么,电煤改革究竟要走向何方?!

我们认为,解决问题的关键在于--政府退出能源市场,打破传统行业壁垒,加速鼓励煤电路港航等各个相关行业的全面融合;实现电力地方化;撤销中能燃料公司,取消现行的煤炭订货会议,建立长期合同;彻底改革铁路、港口体制,建立电煤的第三方物流体系。

最后的全煤会--煤电大战终结者

年底将至,2007年全煤会又到了开始筹备的时期。但是2007年全煤会可能是最后一届了。据政府部门消息人士向《能源思考》透露,相关部委正在酝酿从2008年开始取消煤炭订货会制度,同时建立全国性的煤炭交易中心,今后电煤双方的交易将在煤炭交易中心为主体的新交易制度之下进行。而发改委等部委正在组织专家进行煤炭交易中心的筹建工作。

煤和电本是唇齿相依的关系--目前我国火电占总装机容量的74%以上,发电用煤的消费量占全国煤炭销售总量的60%以上。由于煤炭基本按市场供需定价,电力实行政府定价,使得在“电荒”大面积出现的情况下,煤价上扬,煤电两大行业的关系越来越难以协调。

煤电之争已经严重影响了中国国民经济的发展和人民生活。 煤电矛盾由来以久,而煤炭企业一直是煤电矛盾中的弱势群体。中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国,原煤产量和消费均占世界总量的30%左右。中国煤炭消费主要集中在电力、冶金、化工、建材四个行业。其中电煤是煤炭消费增长的主要推动力,每年电力行业的煤消费量大约为12亿吨左右。中国煤炭工业发展中心主任郭云涛认为,电力行业用煤在2010年和2020年预计将分别达到15亿吨和19亿吨,分别比2005年增加5.2亿吨和9.2亿吨,占同期全国煤炭需求增长量的96%和97%。电煤占全国煤炭消费的比重将由2005年的50%提高到2020年的66%。

这种矛盾也集中体现在每年的煤炭订货会上。2006年元旦一过,几万人在济南热热闹闹地开了几十天会,最后不欢而散,无果而终。去年原计划2.5亿吨的电煤合同,最终只签了1亿吨。06年全煤会的长期僵持的结果,最后竟然是由政府出面提升电价,由民间承担改革成本才结束的。

近年来,煤炭订货会已被称为煤炭领域“计划经济的恐龙”:每年订货会成本极高,效率非常低下。这一交易制度越来越不能适应市场化的需求,改革呼声频频。煤炭、电力这两个依存紧密的行业,长期以来纷争不止,几近肉搏。“这几年的煤电矛盾让企业和政府都苦不堪言、心力交瘁,这样下去实在拖不起了。”一位发电集团的负责人苦恼地说。

在2004年全国煤炭订货会上,国家发改委副主任张国宝曾表示,全国煤炭订货会将进行改革。2005年,主管部门明确希望将订货会向市场化的方向推进。这一年的会议没有沿用“煤炭订货会”的名称,而是冠以“2005年度全国重点煤炭产运需衔接会”;政府也宣布不再设定涨价上限,而由电煤供需双方自主协商交易价格。

然而,此次会议并没有成为主管部门所期望的、真正意义上的市场性会议。与会几方多次谈判未果,怨言四起。煤炭企业称并没得到真正的“定价权”,而电力企业则认为煤价过高。双方在会议上所签订的有效合同少之又少。最终政府不得不再次以行政方式暂时平衡了各方利益。

从2006年开始,有关部门开始组织专家对于取消煤炭订货会、建立煤炭交易中心制度进行深入论证。一位接近调研组的专家告诉记者,组建全国煤炭交易中心是必然的趋势,然而在深入论证的过程中也遇到了一些具体的操作问题。“譬如,是否要在全国性的交易中心之下设立地区的交易中心?怎样解决运力安排的问题?全国每年的合同量非常大,应该尽量稳妥地推行。”

据悉,主管部委已经要求今年年底之前尽量拿出解决方案,以便在年底的订货会前可以对未来的制度安排做出决定。

但是很多人士并不看好全国性的煤炭交易中心,担心会演变为变相的全煤会或者由政府变相控制。这种理想的模式,让很多人兴奋的同时,也被有关专家一针见血说成是“为电煤市场化画的一张饼”。就连地方政府有关负责人也坦言,要使“全国煤炭交易中心”能够运作起来,尚需国家有关部门的强力支持--说白了是必须采取“用鞭子赶”的方式指定煤与电都进入这一市场。否则,即使煤炭交易中心大张旗鼓地成立了,也可能出现没有人到这里卖煤和买煤的情况。

而且更多的意见认为,发改委提出的“煤炭价格彻底市场化”很难。难在何处?难在“煤价市场化”的条件目前并不具备。现实的情况是,虽然煤炭市场总体供求基本平衡,具备了煤炭价格放开的一个方面条件,但煤炭市场化“条件成熟”的更重要的前提--一个更细致、更严谨规则的公平市场,并未建立起来。

第一,煤炭行业名义开放,实为垄断。实际上,煤炭与电力一样都是垄断行业,虽然煤炭行业进行了十几年的市场化改革,然而,当民营资本正在以前所未有的激情投入煤炭等领域时,它们却发现,有一种“无法抗拒的力量”,让它们从哪里开始,又回到哪里去。同时,各种经济资源正在向大型国有企业集中,有学者将这种现象称之为“再国有化”。煤炭经营生产的国家垄断局面渐出雏形。

第二,电力垄断更为彻底,中国煤矿规模分散,多为地方政府所属,而较之中央直属的五大发电公司统一管理的火电厂,在价格博弈中明显处于弱势。而且,电力的垄断地位是靠国家政策支持的,是靠国家政策制定的行业壁垒得到的,没有国家政策支持,就不可能有电力行业的绝对垄断。

第三,火电价格仍然是政府管制+垄断经营,令火电在与小而散的煤矿进行价格博弈中处于强势地位。在我国,“以煤养电”的现象已经持续多年:1992年国家放开煤价,同时又对电力用煤即电煤价格实行政府指导价,电力行业凭借其垄断地位,吃惯了政策性的低价煤。有数据显示,2002年我国电煤价格与电力终端销售价格比例关系是7∶100,而同年美国电煤价格与电价之比为50:100。

第四,虽然煤炭和电力都属于国家的“亲生子”。但是政府最后更容易偏向“迁就”火电。因为,火电的价格是政府确定的,这意味着火电投入产出是政府认可的,当煤电价格博弈时,即便电煤合理涨价,只要火电企业提出异议,政府就很容易认同。业内专家指出,政府应该为企业创造一个公平竞争的平台,而不是帮助一个行业压制另一个行业。当初煤炭行业处境艰难的时候,政府“坐视不管”,要煤炭企业去找市场。而如今煤炭价格按照市场供需出现上涨,政府又来限制煤炭资源的市场配置,这样的做法有失公允。

第五,在煤电博弈中,火电厂为维护自己既得利益,极可能以限发电、少发电,制造“道德性缺电”向政府和煤矿施压。如此,我们怎么能对“煤炭价格彻底市场化”有过高预期?

电煤寻求根本出路 应取消联动机制

2006年6月30日,煤电价格二次联动终于在利益集团的推动下出台。按照发改委的解释,这次调整电价,主要解决煤价上涨、可再生能源发展、电厂脱硫改造以及电网建设资金不足等矛盾。电价的上涨对发电企业来说,确实是一个重大利好。经过初步预测,电价每上涨1分钱可以弥补约5%的整体煤价上涨,火电电力行业2006年的业绩有望提高10%。但是,长期受利于垄断的电力集团对于这次的电价调整仍觉得意犹未尽。一个电力集团负责人表示,此次电价调整由于受到电价总水平控制等因素影响,调整幅度仍低于原测算方案。

对于第二次煤电联动,业内人士表示,其实早在去年11月份,二次煤电联动的条件已经满足,但是有关方面却迟迟没有动作。一直拖延到今年的7月份。业内人士表示,拖延联动时间长达9个月的原因其实很简单,因为电价一年内连涨两次,虽然可以拯救火电企业于水火,但对下游产业将构成实质性重大利空,这是决策部门迟迟不能定夺的关键原因。 

中国社科院一位专家告诉《能源思考》,第二次煤电联动实质上仍然是延续了行政审批的定价方法。在一定程度上只是体现了个别成本定价,与正在进行的竞价上网改革背道而驰。此前,中电联副理事长谢振华也指出,实施煤电价格联动,虽在一定程度上缓解了煤电双方的价格矛盾,但不能从根本上解决发电企业的困境和煤电之争。而在中国煤炭运销协会副会长武承厚看来,这样不断地“联动”下去,是计划经济的定价方法,“非常危险”。 

“如果还要实行联动,岂不陷入‘一改就涨,一涨就改’的恶性循环?如此走下去,只能完全退回到成本定价而不是市场定价的老路上,电价改革将因此走上歧路。”武承厚说。 

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